ไขปริศนาการประมูลคลื่น 900 MHz

ประวิทย์ ลี่สถาพรวงศา
กรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ

ในที่สุดการประมูลคลื่นความถี่ 900 MHz ก็สิ้นสุดลงหลังเที่ยงคืนของวันที่ 18 ย่างเข้าสู่เช้าวันที่ 19 ธันวาคม 2558 ผลการประมูลเหนือความคาดหมายทั้งในเรื่องราคาชนะประมูล และผู้ชนะการประมูล และมีคำถามหรือข้อสงสัยต่างๆ เกิดขึ้นมากมายในระหว่างการประมูล ตลอดจนมีข้อสังสัยหลังสิ้นสุดการประมูลว่า ทั้งสี่รายจะมีอนาคตเป็นเช่นไร เราลองมาหาคำอธิบายต่อข้อสังสัยดังกล่าว ดังนี้

1. ทำไมผู้ให้บริการที่มีคลื่นความถี่ย่านอื่นอยู่แล้ว จึงยังร่วมประมูลคลื่นความถี่ 900 MHz

ในปัจจุบันและอนาคตบริการหลักบนโทรศัพท์เคลื่อนที่คือบริการบรอดแบนด์ผ่านมือถือ (ต่างจากเดิมซึ่งเน้นเพียงการโทรออกรับสาย) ความเร็วของบริการนี้ขึ้นกับปริมาณคลื่นที่ใช้งาน อีกทั้งปัจจุบันเทคโนโลยีสามารถนำคลื่นย่านต่างๆ มาผสมผสานให้บริการได้อย่างลงตัว เราจึงมักจะเห็นผู้ให้บริการเข้าร่วมประมูลคลื่นความถี่ทุกแถบย่าน เพื่อช่วงชิงการเป็นผู้นำบริการนั่นเอง

2. ทำไมราคาคลื่นความถี่ 900 MHz ถึงแพงกว่าคลื่นความถี่ 1800 MHz

คลื่นความถี่ 900 MHz มีคุณสมบัติเดินทางได้ไกลกว่าคลื่นความถี่ 1800 MHz การตั้งเสาสถานี 1 ต้น จึงครอบคลุมพื้นที่เทียบเท่ากับเสาสถานีของคลื่นความถี่ 1800 MHz ประมาณ 3 ต้น ทำให้ใช้งบประมาณในการขยายโครงข่ายต่ำกว่าในพื้นที่ให้บริการขนาดเดียวกัน ราคาคลื่นความถี่ 900 MHz เฉลี่ยต่อหน่วยทั่วโลกจึงสูงกว่าราคาคลื่นความถี่ 1800 MHz ประมาณ 2 เท่าตัว

3. ทำไมราคาคลื่นชุดที่หนึ่งถึงถูกกว่าคลื่นชุดที่สอง ทั้งที่เป็นคลื่นความถี่ 900 MHz เหมือนกัน

คลื่นชุดที่หนึ่งเป็นแถบที่ติดกับคลื่นความถี่ย่าน 850 MHz ซึ่งค่ายดีแทคเปิดให้บริการ 3G อยู่ ทำให้อาจเกิดปัญหาสัญญาณรบกวนกันได้ ในอดีตจึงมีการกันคลื่นไว้ประมาณ 3.5 MHz เพื่อเป็นพื้นที่กันชนหรือการ์ดแบนด์ (guard band) ทำให้เหลือคลื่นความถี่ 900 MHz สำหรับให้บริการเพียง 17.5 MHz แต่ในการประมูลครั้งนี้ กสทช. ลดขนาดการ์ดแบนด์ลงอีก 2.5 MHz เพื่อนำมารวมกับคลื่นที่หมดสัมปทานจนสามารถเพิ่มปริมาณคลื่นในการประมูลเป็น 20 MHz ในทางเทคนิคผู้ชนะการประมูลชุดนี้จึงอาจต้องลงทุนติดตั้งอุปกรณ์จัดการปัญหาสัญญาณรบกวนเพิ่ม ซึ่งค่าใช้จ่ายเพิ่มเติมในส่วนนี้อาจสูงถึงประมาณ 3,000 ล้านบาท ในขณะที่คลื่นชุดที่สองไม่ประสบปัญหานี้ จึงไม่มีค่าใช้จ่ายส่วนเพิ่ม ข้อมูลนี้สามารถอธิบายได้ว่าทำไมค่ายเอไอเอส (ผู้แพ้การประมูลชุดที่สอง) ถึงไม่ชนะการประมูลคลื่นความถี่ทั้งที่เสนอราคาสูงกว่าค่ายแจส (ผู้ชนะการประมูลชุดที่หนึ่ง) เพราะหากต้องการกลับมาชนะคลื่นชุดที่หนึ่ง ค่ายเอไอเอสต้องเตรียมงบประมาณเพื่อจัดการปัญหาการรบกวนเพิ่มอีกนับพันล้านบาทอยู่ดี จึงยอมหยุดการเสนอราคาลงที่คลื่นชุดที่สอง

4. ราคาชนะประมูลครั้งนี้สูงที่สุดในโลกหรือไม่

ราคาชนะประมูลครั้งนี้เหนือความคาดหมายของทุกฝ่าย จนมีข้อสงสัยว่าเป็นราคาที่สูงกว่าประเทศอื่นๆ หรือไม่ จากรายงานการศึกษาของ ITU เพื่อประเมินมูลค่าคลื่นความถี่ 900 MHz ในการจัดประมูลครั้งนี้ พบว่า เมื่อทำการรวบรวมผลการประมูลในประเทศต่างๆ (ซึ่งอาจไม่ครบทุกประเทศ จึงไม่สามารถยืนยันเป็นสถิติโลกได้) พบว่าราคาคลื่นความถี่ 900 MHz ที่ประมูลสูงสุดในอดีต คือ การประมูลที่ฮ่องกงเมื่อ พ.ศ. 2554 มีราคาคลื่นเฉลี่ยต่อหน่วยที่ประมาณ 64 บาทต่อเมกะเฮิรต์ซต่อประชากร ส่วนราคาชนะประมูลของไทยอยู่ที่ประมาณ 57 บาทต่อเมกะเฮิรต์ซต่อประชากร จะเห็นได้ว่าราคาของไทยยังต่ำกว่า แต่นี่เป็นการเปรียบเทียบโดยใช้ตัวเลขดิบ หากมีการปรับมูลค่าที่แท้จริงของค่าเงินตามหลักการความเท่าเทียมกันของอำนาจซื้อ (Purchasing power parity) แล้ว ราคาคลื่นเฉลี่ยของฮ่องกงจะเทียบได้เพียงประมาณ 51 บาทต่อเมกะเฮิรต์ต่อประชากร ซึ่งจะพบว่าราคาของไทยสูงกว่า ทั้งที่ตลาดโทรคมนาคมฮ่องกงมีอัตราผลตอบแทนต่อการลงทุนสูงกว่าประเทศไทยมาก

5. จำนวนรอบการประมูลครั้งนี้มากที่สุดในโลกหรือไม่

การประมูลครั้งนี้มีการเสนอราคาถึง 198 รอบ ซึ่งนานกว่าการประมูลคลื่นความถี่ 1800 MHz ที่ผ่านมา จนหลายคนสงสัยว่าเป็นการประมูลมาราธอนที่สุดในโลกหรือไม่ จากข้อเท็จจริงเราจะพบว่าการประมูลหลักร้อยรอบเป็นเรื่องปกติของการประมูลคลื่นความถี่ในต่างประเทศ ในปี 2551 แคนาดามีการประมูลคลื่นนานเกือบสองเดือน สิ้นสุดที่ 331 รอบอย่างไรก็ตามโดยทั่วไป การประมูลคลื่นความถี่ในต่างประเทศมิได้นำผู้เข้าร่วมประมูลมาเก็บตัวเหมือนในบ้านเรา

6. ทำไมราคาชนะประมูลจึงสูง

ราคาชนะประมูลที่สูงสะท้อนถึงความต้องการชนะที่สูงเช่นกัน ปัจจัยที่ทำให้เกิดความต้องการสูงขนาดนี้ มีหลายด้าน ได้แก่

ปัจจัยด้านเทคนิค: คลื่นความถี่ 900 MHz ประหยัดงบประมาณการขยายโครงข่าย และที่สำคัญประเทศไทยมีคลื่นย่านนี้เหลือสำหรับบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่เพียง 20 MHz ที่นำมาจัดประมูลครั้งนี้เท่านั้น ไม่มีคลื่นเหลืออีกแล้ว ในขณะที่ในหลายประเทศ ไม่ว่าจะเป็นอินเดียหรือเยอรมนี มีการประมูลคลื่นความถี่ย่านนี้ในปริมาณมากกว่าไทย เมื่อเป็นสินค้าที่ขาดแคลนและมีความต้องการสูง จึงไม่น่าแปลกใจว่าราคาจะสูงไปด้วย

ปัจจัยด้านส่วนแบ่งการตลาด: มีผู้ให้บริการรายใหม่ต้องการแจ้งเกิดในตลาดบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ และรายเก่าบางรายจำเป็นต้องได้คลื่นความถี่ซึ่งเคยถือครองตามสัมปทานเดิมเพื่อไม่ให้คุณภาพบริการลดต่ำลง ในขณะที่บางรายต้องการคลื่นความถี่เพื่อลดความเสี่ยงของการสิ้นสุดสัมปทานในอนาคต และที่สำคัญบางรายต้องการช่วงชิงส่วนแบ่งการตลาดโดยเพิ่มปริมาณคลื่นที่ถือครอง ซึ่งในขณะเดียวกันก็เท่ากับการแย่งชิงคลื่นมาจากมือของคู่แข่ง จนอาจส่งผลให้คู่แข่งบางรายต้องออกจากตลาดไปในอนาคต

ปัจจัยด้านการแบ่งงวดชำระเงิน: ในการประมูลคลื่นความถี่อื่น กสทช. กำหนดให้ผู้ชนะชำระเงินงวดแรก 50% ของราคาที่ชนะ และงวดที่สองและสามงวดละ 25% ยิ่งประมูลในราคาที่สูงขึ้นก็ยิ่งต้องหาเงินมาชำระงวดแรกเพิ่มขึ้น แต่ในการประมูลครั้งนี้ กสทช. กำหนดให้ชำระงวดแรกประมาณ 8,000 ล้านบาท และงวดที่สองและสามงวดละประมาณ 4,000 ส่วนที่เหลือทั้งหมดจึงนำมาชำระในงวดที่สี่ ทำให้การเพิ่มราคาประมูลอย่างต่อเนื่องไม่มีผลต่อภาระทางการเงินในสามงวดแรก การแบ่งงวดการชำระเงินแบบนี้ หากสามารถนำคลื่นที่ชนะประมูลไปสร้างรายได้ในสี่ปีแรก แล้วนำรายได้ดังกล่าวมาชำระในงวดสุดท้าย ก็จะไม่เป็นการเพิ่มภาระหนี้และดอกเบี้ยในระยะสั้น

7. ผู้ชนะการประมูลจะเบี้ยวหนี้ได้ไหม หากกิจการไม่ประสบความสำเร็จ

จากการแบ่งงวดชำระเงินที่กล่าวมาแล้ว พบว่าผู้ชนะการประมูลต้องชำระค่างวดในแต่ละงวดในอัตราส่วนประมาณ 10 : 5 : 5 : 80 กล่าวคือชำระงวดสุดท้ายเกือบร้อยละ 80 ของราคาชนะการประมูล มีข้อสงสัยว่า หากธุรกิจไม่รอดก็สามารถเบี้ยวหนี้ก้อนโตได้ โดยแท้จริงแล้ว กสทช. กำหนดให้ชำระงวดแรกประมาณ 8,000 ล้านบาท แต่ต้องวางหนังสือค้ำประกันจากสถาบันการเงินสำหรับยอดเงินในงวดที่เหลือทั้งหมดในคราวเดียวกันด้วย ดังนั้นหากมีการไม่ชำระค่างวดในงวดใดก็ตาม กสทช. สามารถดำเนินการตามกฎหมายเพื่อยึดหลักทรัพย์ค้ำประกันที่ได้รับมอบตั้งแต่แรก

8. ราคาชนะประมูลที่สูงจะทำให้บริการ 4G แพงขึ้นหรือไม่

การประมูลคลื่นความถี่เปรียบเสมือนการเซ้งสิทธิในการใช้คลื่นความถี่ ไม่ว่าเราเซ้งปั๊มน้ำมันมาแพงเพียงใด เราก็ต้องขายน้ำมันในราคาลิตรละไม่เกินราคาของปั๊มคู่แข่ง ไม่เช่นนั้นจะไม่มีคนมาเติมน้ำมันกับปั๊มเรา การผลักภาระค่าเซ้งจึงเป็นเรื่องยาก ในขณะเดียวกัน แม้กลุ่มเอไอเอสและดีแทคจะไม่ชนะการประมูลครั้งนี้ แต่ก็มีบริการ 4G เช่นกัน หากผู้ชนะการประมูลหวังจะแย่งส่วนแบ่งการตลาด ก็ไม่สามารถขายแพงกว่า 4G ในปัจจุบันได้อย่างแน่นอน

9. แล้วอะไรที่อาจจะกระทบผู้บริโภค

กสทช. ได้กำหนดเงื่อนไขเกี่ยวกับอัตราค่าบริการเฉลี่ยที่ต้องลดต่ำกว่าค่าบริการเฉลี่ยในปัจจุบัน แต่เป็นไปได้ว่า หากผู้ชนะการประมูลเน้นการประคับประคองผลประกอบการ จะพบการลดค่าบริการอย่างค่อยเป็นค่อยไปทีละเล็กน้อย และหากผู้ชนะการประมูลขาดแคลนงบประมาณในการขยายโครงข่าย ก็จะกระทบต่ออัตราการครอบคลุมของพื้นที่ให้บริการ อย่างไรก็ตาม กสทช. มีหน้าที่ต้องติดตามผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นในทุกด้าน และหากจำเป็นอาจต้องกำหนดมาตรการเพิ่มเติมเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของสาธารณะ

10. อนาคตการแข่งขันในตลาดมือถือ หลังการประมูลของแต่ละรายจะเป็นเช่นใด

สำหรับค่ายเอไอเอสและค่ายดีแทค แม้จะไม่ชนะการประมูล แต่ระดับราคาที่ยืนหยัดสู้ในการประมูลที่ไม่ต่ำกว่า 70000 ล้านบาททั้งสองค่าย สะท้อนให้เห็นว่า ทั้งสองค่ายสู้เต็มที่และไม่ได้ส่งสัญญาณแม้แต่น้อยว่าจะถอนตัวออกจากตลาดมือถือเมืองไทย โดยแต่ละค่ายเองยังมีคลื่นความถี่ย่านอื่นที่จะให้บริการได้อยู่ ในปัจจุบันทั้งสองค่ายมิได้ตกอยู่ภายใต้สถานการณ์คับขันแต่อย่างใด เพียงแต่ต้องกำหนดกลยุทธ์เพื่อรักษาคุณภาพบริการและส่วนแบ่งการตลาดให้ได้ สำหรับค่ายทรูนั้น การมุ่งมั่นเอาจริงเพื่อชนะการประมูลทั้งคลื่นความถี่ 900 และ 1800 MHz แสดงให้เห็นถึงความต้องการก้าวสู่อันดับ 1 ของตลาดมือถือในไทย การครอบครองคลื่นหลายย่านความถี่ในปริมาณมากจะเป็นผลดีต่อคุณภาพบริการและความครอบคลุมของพื้นที่ให้บริการ

ในส่วนน้องใหม่ในตลาดมือถือคือค่ายแจส ซึ่งเดิมมีบริการบรอดแบนด์แบบมีสายและบริการไวไฟอยู่แล้ว การเพิ่มบริการบรอดแบนด์ผ่านมือถือจะทำให้สามารถบริการลูกค้าบรอดแบนด์ได้ครบวงจรมากยิ่งขึ้น และแม้ว่าราคาคลื่นที่แจสเคาะนั้นนับว่าสูงเกินไปสำหรับรายใหม่ที่จะทำกำไร เพราะเป็นระดับราคาของรายเก่ารายใหญ่ แต่ก็คาดการณ์ว่าแจสคงจะหาพันธมิตรทางธุรกิจกับค่ายมือถือเดิมที่ไม่ชนะการประมูลครั้งนี้ เพื่อลดต้นทุนส่วนอื่นในการเข้าสู่ตลาดมือถือ จึงต้องจับตาว่าค่ายมือถือที่ครอบครองคลื่นความถี่ปริมาณน้อยกว่าค่ายอื่นน่าจะมีโอกาสที่จะเป็นพันธมิตรที่ผลประโยชน์ลงตัวมากที่สุดใช่หรือไม่

ทั้งนี้ การที่มีผู้ให้บริการรายใหม่เกิดขึ้น น่าจะกระตุ้นให้เกิดการแข่งขันเพื่อผู้บริโภคอีกครั้งหนึ่ง หลังจากที่การแข่งขันในตลาดมือถือของสามค่ายใหญ่อยู่ในสภาพตกตะกอนมาหลายปี

11. การประมูลครั้งนี้ทำให้ กสทช. มีรายได้มหาศาล

กสทช. มีหน้าที่ในการจัดสรรคลื่นความถี่โดยวิธีการประมูล แต่รายได้จากการประมูลทั้งหมดหลังหักค่าใช้จ่ายในการจัดประมูล ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน มิใช่รายได้ของ กสทช. แม้แต่บาทเดียว การใช้จ่ายเงินดังกล่าวจึงเป็นอำนาจหน้าที่ของทางรัฐบาล ซึ่งสามารถนำไปใช้ได้ในทุกภารกิจโดยไม่มีข้อจำกัด อย่างไรก็ตาม ภาคอุตสาหกรรมโทรคมนาคมก็อยากให้รัฐบาลจัดสรรเงินบางส่วนเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจดิจิทอล ซึ่งจะส่งเสริมให้ตลาดมือถือและอุตสาหกรรมเกี่ยวเนื่องเติบโตได้อย่างต่อเนื่องด้วย ส่วน กสทช. เองมิได้เสร็จสิ้นภารกิจเพียงการจัดประมูล แต่ยังมีหน้าที่หลังจากการประมูล ตั้งแต่การออกใบอนุญาต การกำกับดูแลการประกอบกิจการ ที่สำคัญอย่างยิ่งคือการคุ้มครองผู้บริโภคให้ได้รับความเป็นธรรม และหากเกิดสถานการณ์ในภายหลังว่า การประมูลในครั้งนี้นำไปสู่การผูกขาดในตลาดบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่โดยผู้ให้บริการรายใดหรือหลายราย กสทช. ก็ต้องมีมาตรการเพื่อรับมือกับปัญหาการผูกขาดจากผู้มีอำนาจเหนือตลาดรายนั้นๆ