ข้อวิจารณ์ที่เรียกร้องให้เร่งประมูลคลื่น

โดย...ดร.เชิดชัย ขันธ์นะภา
อนุกรรมการเตรียมการเกี่ยวกับการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ 1800 MHz

การเรียกร้องของประชาชนบางกลุ่ม นักวิชาการและสื่อมวลชนบางคณะให้ กสทช. โดย กทค. (คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม) ทำการประมูลคลื่นความถี่ 1800 MHz ที่บริษัท ทรูมูฟ จำกัด และบริษัท ดิจิตอลโฟน จำกัด (บริษัท ดี.พี.ซี. จำกัด) ใช้และหมดสัญญาสัมปทานกับ CAT (หรือบริษัท กสท.โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน)) ไปเมื่อวันที่ 15 กันยายน 2556 โดยให้ประมูลคลื่นดังกล่าวให้เสร็จสิ้นก่อนวันที่ 15 กันยายน 2556 (เร่งรีบประมูล) เป็นจุดยืนที่ต้องพิจารณาเหตุผลและบริบทที่เกี่ยวข้อง ว่าให้ประโยชน์แก่สังคมและประเทศชาติเพียงใด มีความเหมาะสมและฟังขึ้นหรือไม่
ลักษณะปัญหา คลื่นความถี่ที่กล่าวถึงนี้ มีขนาด 25 MHz โดยบริษัท ทรูมูฟ จำกัด ใช้อยู่ 12.5 MHz และบริษัท ดี.พี.ซี. จำกัด ใช้อยู่ 12.5 MHz โดยสองย่านดังกล่าวไม่ติดกัน แต่มีย่านความถี่ที่บริษัท โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน) ใช้งานอยู่ คั่นระหว่างกลาง ทั้งบริษัท ทรูมูฟ จำกัด และบริษัท ดี.พี.ซี จำกัด ได้คลื่นความถี่ดังกล่าวมาใช้งานภายใต้สัญญาสัมปทานที่ทำกับการสื่อสารแห่งประเทศไทย สมัยที่การกำกับและการบริหารงานธุรกิจภาคโทรคมนาคมของประเทศไทยยังเป็นสมัยซึ่งปัจจุบันเรียกกันว่าเป็น “สมัยการให้สัมปทาน” และประเทศไทยก็ได้ตัดสินใจเปลี่ยนการใช้หรือพึ่งพาระบบ “การให้สัมปทาน” มาเป็นระบบการให้ใบอนุญาต แล้วในปี พ.ศ. 2540 และก็ได้มีการเปลี่ยนแปลงกฎหมาย องค์กรที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งหน่วยงานกำกับอุตสาหกรรมโทรคมนาคม ฯลฯ มาตั้งแต่นั้น แต่การเปลี่ยนแปลงเข้าสู่ระบบการแข่งขันภายใต้การให้ใบอนุญาต ยังไม่ถือว่าลุล่วงสมบูรณ์ เพราะยังมีสิ่งตกค้างบางประการที่ยังนำเข้ามาอยู่ภายใต้ระบบใหม่ยังไม่ได้ ซึ่งก็คือการให้บริการภายใต้ระบบสัมปทานเดิม ที่สิ้นสุดลงเมื่อวันที่ 15 กันยายน 2556 และอื่นๆ ที่จะสิ้นสุดลงต่อไปในอนาคต จึงเห็นได้ชัดเจนว่า ปัญหาที่ใหญ่และสำคัญสำหรับการกำกับดูแลที่ดี กรณี คลื่นความถี่ 1800 MHz จำนวน 25 MHz ที่สิ้นสุดการใช้งานภายใต้สัญญาสัมปทาน ณ วันที่ 15 กันยายน 2556 คือการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ระบบปัจจุบันอย่างเรียบร้อย ซึ่งจะทำอย่างรีบร้อน เร่งรัดไม่ได้ โดยเฉพาะการดำเนินการใดๆ หากมีการกล่าวหาว่ากระทบกระเทือนต่อผลประโยชน์ของผู้เป็นภาคีของสัญญาสัมปทาน จะทำให้เกิดการกล่าวหาต่อองค์กรกำกับว่าทำให้ภาคีของสัญญาสัมปทานสูญเสียผลประโยชน์ และเป็นคดีความต่อไปได้ ดังนั้น กสทช. โดย กทค.มิอาจกระทำการใดๆ กับกิจการที่ดำเนินงานภายใต้สัญญาสัมปทาน
ถึงอย่างไรก็ตาม กทค. ยังมีความรับผิดชอบต่อประชาชนผู้ใช้บริการโทรคมนาคม ไม่ให้ต้องประสบกับภาวะการไม่ได้รับบริการที่ได้รับอยู่ หรือถ้าผู้ใช้บริการจะเปลี่ยนไปใช้บริการแบบอื่น ผู้ใช้บริการจะต้องเป็นผู้แสดงเจตนาและความประสงค์ จึงจะเปลี่ยนแปลงได้ ดังนั้น สองข้อเท็จจริงดังกล่าวข้างต้น คือการเปลี่ยนผ่านจากบริการในระบบสัญญาสัมปทานเข้าสู่ระบบการได้รับใบอนุญาต และประชาชนผู้ใช้บริการไม่ควรต้องถูกกระทบในแง่การใช้บริการ จึงเป็นโจทย์ใหญ่ที่ กทค. ต้องบริหารดูแล โดยมีประเด็นอื่นๆ เข้ามาเกี่ยวโยงกับการประมูลคลื่นความถี่ด้วย(จะกล่าวถึงต่อไป)
ความสำคัญของการเปลี่ยนผ่านจากระบบสัญญาสัมปทาน ประชาชนอาจไม่ตระหนักถึงปัญหาที่หนักเกี่ยวกับการดำเนินงานในระบบสัญญาสัมปทานและการเปลี่ยนแปลงเข้าสู่ระบบการให้ใบอนุญาต แต่นักวิชาการและสื่อมวลชนน่าจะรู้ถึงความสำคัญของการจัดการเรื่องนี้ให้เรียบร้อย โดยเฉพาะ (ก) การมีระบบเศรษฐกิจที่ยึดหลักการแข่งขัน ในการกำกับและการทำงานของเศรษฐกิจ (ข) ประโยชน์ต่อผู้บริโภคเนื่องจากราคาค่าบริการต้องลดลง (ค) ผลกระทบทางลบของระบบสัมปทานต่อสวัสดิการของผู้บริโภค และ (ง) การกำจัดปรากฏการณ์ RENT (ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ) ออกจากระบบเศรษฐกิจเพื่อเสริมสร้างผลผลิต การแข่งขันและการกระจายรายได้ที่ดี
นอกจากนี้ ในประเด็นการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่การให้บริการโทรคมนาคมภายใต้การให้ใบอนุญาต ยังมีเรื่องที่เกี่ยวข้องที่กสทช. โดย กทค. ยังต้องคำนึงถึงและดำเนินการ คือการเรียกร้องของ บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) ผ่านกระทรวง ICT ขอปรับปรุงการใช้คลื่นความถี่ 1800 MHz ซึ่ง กสทช. ในฐานะที่เป็นองค์กรรัฐที่ต้องทำงานที่ประสาน (ไม่ขัดแย้ง) กับนโยบายของรัฐบาล จะต้องคำนึงถึง และร่วมคิดไปกับกระทรวง ICT รวมทั้ง กสทช. เองต้องปฏิบัติตามกฎหมายองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่เป็นสำคัญ
อีกทั้ง ยังมีประเด็นว่า แม้แต่ธุรกิจผู้ให้บริการโทรคมนาคม (ภาคเอกชน) ก็ยังมีความพร้อมที่จะเดินหน้าให้บริการภายใต้กลไกสัมปทานใหม่ (หากมี) ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าสถาบันและองค์กรที่เห็นความสำคัญของกลไกการแข่งขันในการกำกับและบริหารเศรษฐกิจเป็นสิ่งที่หายาก เพราะถ้าได้ประโยชน์หรือแม้มีกำไรแล้ว องค์กรเหล่านั้นก็พร้อมที่จะหันหลังให้กับกลไกการแข่งขัน ดังนั้น จะให้ผู้บริโภคหันไปพึ่งอะไร จึงเห็นได้ว่าการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ระบบการแข่งขันภายใต้การให้ใบอนุญาต ไม่ใช่สิ่งที่ทำได้ง่าย ซึ่งการบริหารงานนี้ กสทช. โดย กทค. ต้องทำ โดยไปหวังพึ่งความเข้าใจหรือความเห็นใจจากองค์กรใดไม่ได้
หลักผู้ใช้บริการต้องไม่ถูกกระทบ ในประเด็นการดูแลการให้บริการแก่ผู้ใช้บริการโทรคมนาคมให้เรียบร้อย ซึ่งเป็นบรรทัดฐานขององค์กรกำกับกิจการโทรคมนาคมที่ดีในสากล กสทช. จำเป็นต้องคำนึงถึงหลักใหญ่กล่าวคือ ผู้ใช้บริการไม่พึงได้รับการกระทบกระเทือนในการใช้บริการของเขา จากการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ระบบการให้ใบอนุญาต ดังนั้นจึงจำเป็นที่ กสทช. ต้องออกประกาศ “ห้ามซิมดับ” (ประกาศ กสทช. เรื่องมาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการชั่วคราวในกรณีสิ้นสุดการอนุญาตสัมปทาน หรือสัญญาการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ พ.ศ. 2556) ในขณะที่ กสทช. จะมีโอกาสได้จัดการกับคลื่นความถี่ 1800 MHz สองย่าน (ย่านละ 12.5 MHz) เพื่อจัดสรรสำหรับการใช้งานต่อไป รอยต่อตรงนี้มีความสำคัญเช่นกัน โดยประกาศ “ห้ามซิมดับ” ดูแลผู้บริโภค ตามหลักปฏิบัติสากล ในขณะที่ คลื่นความถี่ดังกล่าวเข้ามาอยู่ในการดูแลของ กสทช. ภาคีของสัญญาสัมปทานที่หมดอายุไปเมื่อวันที่ 15 กันยายน 2556 จะกล่าวหาว่าองค์กรกำกับได้ทำการแทรกแซงใดๆ กับคลื่นความถี่ดังกล่าวไม่ได้ ดังนั้นถ้าเปรียบกับรถไฟที่วิ่งอยู่ เทียบได้ว่าได้สับเปลี่ยนรางวิ่งของรถไฟ โดยผู้โดยสารไม่กระเทือนแม้แต่นิด ประเด็นนี้มีความสำคัญมาก ไม่อยากให้นักวิชาการและสื่อบางสื่อมองข้าม
ข้อกล่าวหาว่าประมูลช้าทำให้เกิดความเสียหาย จากที่กล่าวมาข้างต้น กระนั้นก็ยังมีผู้แย้ง กล่าวหาว่า ไม่ได้ 4G บ้าง กล่าวหาว่าเกิดความสูญเสียทางเศรษฐกิจถึง 1.6 แสนล้านบาทบ้าง
มีความขาดแคลนคลื่นความถี่จริงหรือ ขอเรียนว่า ความสำเร็จของกิจการโทรคมนาคมของประเทศไทยในปัจจุบัน กล่าวได้ว่า ประชาชนสามารถเข้าใช้บริการได้กว้างขวางมาก เช่น จำนวนเลขหมายต่อจำนวนผู้ใช้บริการเท่ากับ 120.83 % (ข้อมูล พ.ศ. 2555 Q3) การให้บริการแบบเท่าเทียมทั่วถึงก็ก้าวหน้าไม่แพ้ประเทศใด ฯลฯ แม้จะเพิ่งประมูลคลื่น 2100 MHz ไปเมื่อปี พ.ศ. 2555 แต่ประเทศไทยก็มีบริการ 3G ใช้มาระยะเวลาหนึ่งก่อนหน้า ทั้งนี้ นักวิชาการต้องเข้าใจว่าในโลกมีการให้บริการ 3G บนคลื่นความถี่หลายคลื่น เพียงแต่คลื่น 2100 MHz เป็นคลื่นความถี่ที่สมัชชาวิทยุสากลภายใต้กรอบ International Telecommunications Union (ITU) ได้เคยเสนอให้เป็นมาตรฐานสากลสำหรับการให้บริการ 3G แต่การที่ประเทศไทยได้ใช้ 3G มาเป็นระยะเวลาหนึ่งก่อนหน้านี้แล้ว ทำให้ผู้บริโภคไทยมีความคุ้นเคยกับ 3G อยู่แล้ว การนำคลื่นความถี่ 2100 MHz ออกใช้งาน เป็นการนำคลื่น 2100 MHz ที่มีอยู่ 45 MHz แต่ยังไม่ได้ใช้งาน ออกจัดสรรใช้งาน ถือได้ว่าเป็นการเพิ่มอุปทานคลื่นความถี่ในตลาดโทรคมนาคมของไทย จึงเป็นการลดความขาดแคลนคลื่นความถี่ในตลาดโทรคมนาคมของไทยอย่างสำคัญ ความเร่งรัดที่จะให้มีการประมูลคลื่นความถี่ 1800 MHz จำนวน 25 MHz ที่เพิ่งพ้นสัญญาสัมปทานไปจึงไม่มีเหตุผลในประเด็นการแก้ไขปัญหาความขาดแคลนคลื่นความถี่
ไม่มีอุปสงค์สำหรับเทคโนโลยี 2G จริงหรือ นอกจากนี้ ประเด็นเทคโนโลยี (4G และ 2G) ก็เข้ามาเกี่ยวข้อง โดยเฉพาะผู้บริโภคของไทยในตลาดบริการโทรคมนาคม ยังเป็นกลุ่ม Voice มากที่สุด (70% ในตลาดบริการ ข้อมูลพ.ศ. 2556) ซึ่งหมายความว่าบทบาทของเทคโนโลยี 2G ยังไม่หมดไป ในปีพ.ศ. 2556 2G มีสัดส่วน 79% และในปี พ.ศ. 2559 ประมาณว่ายังเท่ากับ 69% ของตลาด แม้เราจะพูดว่าคนรุ่นใหม่หันไปเน้น Data แต่ประเด็นยังมีอยู่ว่าจำนวนผู้บริโภคที่พึ่งพิง Voice เป็นหลักยังมีอยู่มากมาย และผู้บริโภคเหล่านี้ก็ระมัดระวังเรื่องค่าบริการอย่างมาก การนำเทคโนโลยีใหม่มาใช้ที่ผู้บริโภคไม่ต้องการนัก แต่เลือกไม่ค่อยได้ จะเป็นผลกระทบทางลบ อีกทั้ง หากหันเข้าสู่เทคโนโลยีใหม่ทันที ผู้ประกอบการยังต้องใช้เวลาสำหรับการวางโครงข่ายและทำการเชื่อมต่อ ฯลฯ เพื่อให้อุปกรณ์และเทคโนโลยีใหม่ทำงานได้ และต้องตระหนักว่าการประมูลคลื่นความถี่ 1800 MHz ไม่ได้ผูกอยู่กับการนำ 4G ออกใช้งาน เพราะ กสทช. ยอมให้ทุกเทคโนโลยีใช้งานได้กับคลื่นความถี่ (Technology Neutrality) ดังนั้น นักวิชาการต้องเผื่อพื้นที่ในตลาดบริการโทรคมนาคม ให้คำนึงถึงผู้ใช้บริการที่เน้นเฉพาะ Voice ผู้ใช้บริการที่ยังไม่เชื่อว่าเขาต้องปรับระดับจาก 2G ให้สูงขึ้น ฯลฯ และต้องเข้าใจว่า ผู้ประกอบการให้บริการโทรคมนาคมหรือตลาดโทรคมนาคม ต่างหาก ที่จะชี้ว่า คลื่น 1800 MHz ที่จะประมูล (ประมูลได้) จะถูกนำไปให้บริการในเทคโนโลยีใด ราคาของอุปกรณ์ 4G อยู่ในวิสัยเป็นที่ยอมรับของผู้บริโภคแล้วหรือยัง ฯลฯ
ประเทศไทยไม่สามารถมีเทคโนโลยี4Gในขณะนี้จริงหรือ ในประเด็นความก้าวหน้า หากต้องการให้มีบริการ 4G (หรือ LTE ซึ่งละม้ายใกล้เคียงกันอยู่) ผู้ให้บริการก็สามารถให้บริการได้บนคลื่นความถี่อื่น (สามารถให้บริการได้บนคลื่นความถี่ 700 800 900 1700 1900 2100 MHz และอื่นๆ) (กรณีเหมือนกับเทคโนโลยี 3G ) ประเด็นอยู่ที่ว่าความต้องการในตลาดมีเพียงพอที่ผู้ให้บริการจะตัดสินใจให้บริการหรือยัง และเขาคิดว่าคุ้มค่าที่จะลงทุนหรือยัง ไม่ได้แปลว่าการไม่ได้ประมูลคลื่นความถี่ 1800MHz ก่อน 15 กันยายน 2556 ทำให้ประเทศไทยล้าหลังด้านการใช้เทคโนโลยี 4G
ความสูญเสียที่อ้างว่าเกิดขึ้นมาจากไหน..? จริงหรือ ดังนั้นเมื่อสรุปได้ว่า การประมูลคลื่นความถี่ 1800 MHz ไม่ได้หมายความว่าจะขจัดอุปสรรคในการนำเทคโนโลยี 4G มาใช้งาน (เพราะหากจะต้องการใช้งาน 4G หรือ LTE ในวันนี้ ก็ทำได้เลยโดยนำมาใช้งานบนคลื่นความถี่ที่ผู้ประกอบการก็มีอยู่แล้ว) และไม่ได้หมายความว่าจะดึงเศรษฐกิจหลุดพ้นไปจาก “ความล้าหลัง” )เพราะอุปสงค์สำหรับ 2G, 3G ยังมีอยู่มาก นอกจากนี้ ประเด็นความขาดแคลนคลื่นความถี่ก็ไม่ปรากฏ เพราะผู้ให้บริการยังทำการลงทุนอยู่กับคลื่นจำนวน 45 MHz ที่ประมูลไปได้ในปี พ.ศ. 2555 อยู่ เมื่อไม่มีประเด็นการไม่ประมูลทำให้ 4G ไม่มา ไม่มีประเด็นความล้าหลังของตลาดโทรคมนาคมไทย หรือประเด็นความขาดแคลนคลื่นความถี่ แล้วจะมีประเด็นความสูญเสียทางเศรษฐกิจถึง 160,000 ล้านบาทได้อย่างไร คำนวณมาได้อย่างไร เพราะไม่มีฐาน ไม่มีที่มาที่ไปให้คำนวณความสูญเสียอะไร วันนี้ถ้าตลาดต้องการ ผู้ให้บริการสามารถให้บริการ 4G ได้ทันที ทุกวันนี้ผู้บริโภคส่วนใหญ่บอกว่าเขายังต้องการบริการ 2G อยู่ จะไปกล่าวหาผู้บริโภคว่าผิดหรือ และทุกวันนี้ คลื่นความถี่ในตลาดการให้บริการโทรคมนาคมทางพาณิชย์ ไม่ขาดแคลนและก็ไม่อยู่ในสภาวะขาดแคลน ดังนั้น ความสูญเสียที่อ้างถึง (160,000 ล้านบาท) จึงเป็นสิ่งที่เรียกว่า เป็นโคมลอย โดยแท้
ความไม่เข้าใจของผู้วิจารณ์เกี่ยวกับการใช้งานคลื่นความถี่เป็นกลุ่ม การประมูลคลื่นความถี่ 1800 MHz โดดๆ ไม่เป็นสิ่งที่สรุปได้ว่าเป็นการ“เดินหมาก” ที่เหมาะสมจากมุมมองของตลาดโทรคมนาคมทั้งหมด ผู้ประกอบการที่ “เจนกระดาน”จะมองว่ามีคลื่นความถี่ต่ำ (เช่น 700 800 900 MHz) รองรับอยู่แล้วหรือไม่ ถ้าไม่มี ก็อาจไม่คุ้มที่จะโดดเข้าไป (ประมูลคลื่นความถี่ 1800 MHz เดี่ยวๆ) หรือถ้าเป็นผู้จะเข้าสู่สนามรายใหม่ ก็ย่อมต้องการทำรายได้ และมีขีดความสามารถครอบคลุมพื้นที่ไปพร้อมๆ กัน ดังนั้น คลื่นความถี่ต่ำจึงมีความสำคัญ และเป็นองค์ประกอบสำคัญในการตัดสินใจของผู้จะเข้าสู่สนามรายใหม่ด้วย
นอกจากนี้ คลื่นความถี่ ยังมีความเป็นกลุ่ม ดังเช่น กลุ่มที่กล่าวถึงข้างต้นในตัวอย่างคลื่นความถี่ต่ำ ซึ่งประกอบด้วยคลื่น 700 MHz – 900 MHz เป็นต้น คลื่นย่านใดย่านหนึ่งในกลุ่มนี้ สามารถทำหน้าที่ทดแทนกันได้ (ในกรณีคลื่นความถี่ต่ำ คือความสามารถในการครอบคลุมพื้นที่) ส่วนกลุ่มคลื่นความถี่สูง (เช่น 1700 MHz – 2600 MHz) มีความสามารถในการใช้งานในพื้นที่เล็กๆ ที่มีความหนาแน่นของการใช้งานสูง ดังนั้นถ้าผู้ประกอบการมีคลื่นในกลุ่มนี้พอเพียงอยู่แล้ว ก็อาจไม่สนใจเข้าประมูลคลื่น 1800 MHz
ผู้ประกอบการที่อยู่ในตลาดโทรคมนาคม (โทรศัพท์เคลื่อนที่) ย่อมพิจารณาประเด็นที่กล่าวข้างต้น จึงไม่แน่ใจว่า การรีบประมูลคลื่นความถี่ 1800 MHz จำนวน 25 MHz ก่อนวันที่ 15 กันยายน 2556 จะไปเปลี่ยนแปลงวิธีมองบทบาทของคลื่นความถี่สูง เช่น คลื่น 1800 MHz ดังกล่าว หรือไม่ แต่หากผู้เข้าสู่สนามการให้บริการนี้ ต้องคิดถึงการอยู่รอดและความล่มจมของตนเอง ประเด็นการใช้งานคลื่นความถี่เป็นกลุ่มดังกล่าวถึงข้างต้น ย่อมสำคัญกว่าการประมูลคลื่นความถี่ 1800 MHz โดดๆ จึงไม่สมควรปั้นน้ำให้เป็นตัว เพียงแค่มีคลื่นความถี่ย่านเดียวใช้งาน
สรุป การกล่าวหาว่าผู้ใดทำให้เกิดความเสียหายต่อประเทศชาติและสังคมควรเป็นการกระทำที่ควรมีความชัดเจน สอดรับด้วยเหตุผล บริบท และข้อเท็จจริงอื่นๆ ดังนั้น ในเรื่องการประมูลคลื่นความถี่ 1800 MHz จำนวน 25 MHz ก่อนหรือประมาณวันที่ 15 กันยายน 2556ไม่ปรากฏว่าเป็นเช่นนั้น การเปลี่ยนผ่านจากระบบการให้สัมปทานเข้าสู่ระบบการให้ใบอนุญาตต้องมีการจัดการให้เรียบร้อย หลักผู้ใช้บริการต้องไม่ถูกกระทบมีความสำคัญและต้องได้รับการจัดการให้เรียบร้อยครบถ้วน นอกจากนี้ ความเสียหายที่อ้างว่าเป็นอย่างนั้นอย่างนี้ ไม่สามารถพิสูจน์หรือยืนยันได้ด้วยบริบท (ความขาดแคลนคลื่นความถี่ คลื่นความถี่ที่สามารถให้บริการ 4G ได้ และ ตลาดผู้ใช้บริการโทรคมนาคม(โทรศัพท์เคลื่อนที่)ไม่ต้องการใช้ 2G แล้ว) แต่แสดงให้เห็นถึงความเข้าใจผิดของผู้ที่ได้กล่าวหา