ปุจฉา-วิสัชนา...! อย่างตรงไปตรงมา : กรณีสิ้นสุดอายุสัมปทานคลื่น 1800 MHz(ตอน2)

เมื่อตอนที่แล้ว (ตอน 1) เราได้ ปุจฉา – วิสัชนา ในประเด็นที่เกี่ยวกับผลกระทบที่จะเกิดขึ้น หาก กสทช. ออก หรือ ไม่ออก “ประกาศห้ามซิมดับ” รวมทั้ง ประเด็นเกี่ยวกับ กสทช. มีฐานอำนาจรองรับไว้อย่างชัดเจนมากน้อยเพียงใด และใน (ตอน2) นี้ เรามา “ปุจฉา-วิสัชนา” กันต่อถึงมูลเหตุสำคัญที่ กสทช.เลือกแนวทางแก้ไขปัญหา คลื่น 1800 MHz ที่หมดอายุสัมปทาน ด้วยวิธีการออก “ประกาศห้ามซิมดับ”

ปุจฉา : มีความจำเป็นในการออกประกาศฯมาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการฯหรือไม่ เหตุใดจึงไม่ใช้วิธีการอื่น เช่น เร่งการโอนย้าย เร่งปรับปรุงแผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่หรือเร่งจัดการประมูลคลื่นความถี่ก่อนสัญญาสัมปทานสิ้นสุดซึ่งน่าจะมีความเสี่ยงน้อยกว่าหรือไม่?

วิสัชนา : การออกประกาศห้ามซิมดับมีความจำเป็นในช่วงเวลาสุญญากาศระหว่างการเปลี่ยนผ่านจากการสิ้นสุดสัญญาสัมปทานไปสู่ระบบการกำกับดูแลภายใต้การออกใบอนุญาต ทำให้เกิดลูกค้าค้างในระบบ จึงเป็นหน้าที่ของ กสทช. ที่ต้องหามาตรการมาคุ้มครองผู้บริโภคในช่วงเวลานี้
โดยกสทช. ได้พิจารณาบนฐานอำนาจตามกฎหมาย คำนึงถึงประโยชน์สูงสุดของประชาชนตามรัฐธรรมนูญ คำนึงถึงปัจจัยความพร้อมต่างๆ และความจำเป็นอย่างละเอียดรอบคอบและถี่ถ้วนแล้ว ประกอบกับสามทางเลือกที่มีผู้แนะนำ ล้วนมีปัญหาหากจะปฏิบัติตาม เช่น แนวทางที่ 1. ที่เสนอให้เร่งจัดประมูลคลื่น 1800 MHz นั้น หากกสทช. ปฎิบัติตามแนวทางนี้ก็จะทำให้ต้องจัดสรรคลื่นความถี่ในขณะที่ปัจจัยต่างๆ ไม่พร้อม ซึ่งจะเป็นการจัดสรรคลื่นที่ขาดประสิทธิภาพ และไม่เกิดประโยชน์สูงสุด อันจะทำให้ กสทช. กระทำผิดหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 47 เนื่องจากทำให้การจัดสรรคลื่นความถี่ไม่เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชน ส่วนแนวทางที่ 2. ซึ่งเสนอให้ปรับปรุงแผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่แทนการออกประกาศนั้น ก็มีความเสี่ยงสูง แม้แต่นักวิชาการที่เสนอความเห็นในเรื่องนี้ก็มีความเห็นขัดแย้งกัน เพราะการแก้ไขแผนแม่บทฯมีขั้นตอนตามกฎหมายที่จะต้องจัดประเมินผลและจะต้องปรับปรุงในภาพรวม หากไปแก้ไขเฉพาะบางประเด็นก็จะถูกโจมตีว่าเลือกปฏิบัติและช่วยเหลือผู้ประกอบการบางรายทั้งยังสุ่มเสี่ยงต่อการขัดรัฐธรรมนูญ หรือแนวทางที่ 3. ที่เสนอให้เร่งการโอนย้ายโดยอ้างว่าหากขยายศักยภาพการโอนย้ายให้ได้จาก 40,000 เป็น 300,000 เลขหมาย/วันแล้ว จะสามารถโอนย้ายลูกค้าได้ทันสิ้นสุดสัญญาสัมปทานนั้น ก็เป็นความเข้าใจผิด เพราะ ไม่ได้แปลว่า หากเพิ่มความจุของระบบใน clearing house ได้ถึง 300,000 เลขหมาย/วันแล้ว จะทำให้ค่ายแต่ละค่ายสามารถเพิ่มขีดความสามารถระบบของตนเองตามไปได้ด้วย ขีดความสามารถในการโอนย้ายจึงต้องขึ้นอยู่กับศักยภาพของระบบของค่ายแต่ละค่ายด้วยว่าสามารถรองรับได้เต็มที่ด้วยหรือไม่ โดยขณะนี้หากคำนวณค่าเฉลี่ยจากความสามารถของระบบที่ได้รับการขยายเป็น 300,000 เลขหมาย/วันแล้ว จากผู้ประกอบการจำนวนห้าค่าย จะได้ค่าเฉลี่ยค่ายละ 60,000 เลขหมาย/วัน เท่านั้น ดังนั้น การออกประกาศฯเพื่อคุ้มครองผู้บริโภค ที่เป็นผู้ใช้บริการ จึงมีเหตุผลรองรับที่หนักแน่นมากกว่า การออกประกาศฯจึงเป็นมาตรการที่จำเป็นอย่างยิ่งและเป็นทางเลือกที่ดีที่สุด หาก กสทช. ทำตามความเห็นที่ไม่ให้ออกประกาศในการเตรียมการรองรับเพื่อคุ้มครองผู้ใช้บริการทั้งๆ ที่คาดการณ์อยู่แล้วว่าจะเกิดผลกระทบ แล้วเกิดความเสียหายขึ้น บอร์ด กสทช. ก็จะถูกกล่าวหาว่าละเว้นการปฎิบัติหน้าที่ได้

แม้จะเริ่มการประมูลได้เร็ว และเร่งดำเนินการโอนย้ายผู้ใช้บริการ ก็จำเป็นต้องมีมาตรการคุ้มครองผู้บริโภคหลังหมดอายุสัมปทานอยู่ดี

กสทช. ได้เตรียมการจัดประมูลคลื่น 1800 จากผลการสิ้นสุดสัมปทานควบคู่ไปกับการเตรียมการจัดประมูลคลื่น 2100 MHz จนนำไปสู่การออกใบอนุญาตให้บริการ 3G แล้ว รวมทั้งได้ดำเนินการหามาตรการต่างๆเพื่อคุ้มครองผู้ใช้บริการ และส่งเสริมให้มีการเร่งปรับปรุงประสิทธิภาพการโอนย้ายเลขหมาย ซึ่งดำเนินการคู่ขนานกัน อย่างไรก็ตาม การจัดประมูลครั้งนี้มีความซับซ้อนมากกว่าการจัดประมูลคลื่น 3G ครั้งที่ผ่านมา เนื่องจากมีประเด็นข้อกฎหมายและมีเรื่องผู้ใช้บริการที่ค้างอยู่ในระบบ ฉะนั้นเพื่อเป็นการป้องกันความเสี่ยงเรื่องซิมดับที่มีแนวโน้มอย่างสูงที่จะเกิดขึ้น และเพื่อเป็นการคุ้มครองผู้บริโภคซึ่งเป็นผู้ใช้บริการ จึงมีความจำเป็นจะต้องกำหนดมาตรการทางกฎหมายในการเยียวยาไว้ ซึ่งเป็นมาตรการเสริมในกรณีที่เกิดปัญหา แต่ทั้งนี้มิได้หมายความว่าเมื่อออกประกาศนี้แล้ว กระบวนการดำเนินการอื่นๆเกี่ยวกับการจัดประมูลคลื่นหยุดชะงักลง กระบวนการต่างๆยังคงเดินคู่ขนานกับมาตรการในการออกประกาศเพื่อคุ้มครองผู้ใช้บริการ

ปุจฉา : การออกประกาศฯ เป็นการขยายระยะเวลาสัญญาสัมปทานหรือเป็นการอนุญาตให้ใช้คลื่นเป็นเวลาอีก 1 ปีหรือไม่?
วิสัชนา : ไม่เป็นการขยายสัญญาสัมปทาน และไม่ใช่การอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่
เพราะการออกประกาศฯ มาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการในกรณีสิ้นสุดการอนุญาตฯ ไม่ใช่จัดสรรคลื่นความถี่ใหม่ให้ผู้ประกอบการและไม่ใช่เพื่อให้ผู้ประกอบการใช้คลื่นเพื่อ “ให้บริการต่อ” แต่เป็นไปเพื่อให้ผู้ใช้บริการเดิมไม่ได้รับผลกระทบจากการสิ้นสุดการให้บริการอันเนื่องมาจากหมดอายุสัญญาสัมปทาน โดยมีเงื่อนไขว่า”เฉพาะกิจชั่วคราว” มีกำหนดเวลาชัดเจนแน่นอน ต้องเร่งรัดทยอยโอนย้ายลูกค้าให้เสร็จสิ้นในระยะเวลา 1 ปีและ “ห้ามรับลูกค้าใหม่” ในช่วงเวลาเปลี่ยนผ่านนี้ เพื่อยืนยันได้จริงว่าไม่ได้ใช้เป็น tactic เพื่อขยายระยะเวลาเพื่อประกอบกิจการตามนัยมาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ที่กำหนดให้ต้องจัดสรรคลื่นความถี่เพื่อกิจการโทรคมนาคมโดยวิธีการประมูลฯ หากแต่เป็นมาตรการที่มีขึ้นเพื่อคุ้มครองผู้บริโภคหลังสัญญาสัมปทานหมดอายุ เพราะคาดหมายได้อย่างชัดเจนว่าไม่ว่าจะใช้วิธีการใดๆ ก็จะมีลูกค้าคงค้างเหลืออยู่ในระบบ ทั้งนี้ การออกประกาศเป็นไปเพื่อประโยชน์ผู้บริโภค ไม่ให้เกิดการสภาวะซิมดับขึ้น เพราะนอกจากอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการจัดสรรคลื่นความถี่แล้ว กสทช. ยังมีหน้าที่กำกับดูแลและคุ้มครองผู้บริโภคอีกด้วย ดังนั้น การหามาตรการคุ้มครองผู้บริโภคโดยการออกประกาศฯนี้จึงจำเป็นและถือเป็นทางเลือกที่ดีที่สุดในการหามาตรการรองรับการคุ้มครองผู้บริโภค ในทางกลับกัน หาก กสทช. เลือกที่จะไม่ออกประกาศฯ ก็จะเกิดความเสียหาย ผู้บริโภคต้องเผชิญชะตากรรมกันเอาเองกับสภาวะซิมดับ ติดต่อสื่อสารไม่ได้หลังหมดอายุสัมปทาน โดย กสทช. เองก็สามารถคาดการณ์เองได้อยู่แล้วว่าจะเกิดความเสียหายเช่นนี้ หากปล่อยให้เกิดโดยไม่ดำเนินการใดเลย จะเกิดผลกระทบต่อประชาชนและ กสทช. จะถูกกล่าวหาว่าละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย เพราะ กสทช. มีหน้าที่โดยตรงที่ต้องหาวิธีป้องกันไม่ให้การบริการสาธารณะทางการสื่อสารต้องหยุดชะงักลงไป
ปุจฉา : ทำไม กสทช. ไม่เร่งจัดประมูลคลื่น 1800 MHz ก่อนหรือทันทีที่สิ้นสุดสัมปทาน?
วิสัชนา : การเร่งประมูลโดยเอาวันสิ้นสุดสัมปทานเป็นตัวตั้งโดยไม่คำนึงถึงปัจจัยความพร้อมจะทำให้ชาติเสียหาย การจัดสรรคลื่นความถี่ต้องเกิด “ประโยชน์สูงสุด” แก่ประชาชน
ประเด็นไม่ใช่ กสทช. จัดประมูลไม่ทันก่อนหมดสัมปทาน การเร่งประมูลคลื่นโดยด่วนแบบรีบๆอาจจะสามารถทำได้แต่จะเกิดผลกระทบและความเสียหายตามมา เนื่องจากการจัดประมูลที่ถูกต้องต้องสอดคล้องตามหลักกฎหมายและตามหลักวิชาการ โดยไม่ปรากฏทั้งในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นใดที่กำหนดให้เร่งประมูล“ทันที”หลังหมดอายุสัมปทานหรือ “ก่อน” สัญญาสัมปทานสิ้นสุด มีเพียงมาตรา 45 แห่ง พ.ร.บ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 ที่กำหนดให้ กสทช. จัดสรรคลื่นความถี่โดยวิธีการประมูล ส่วนจะจัดประมูลเมื่อใด อย่างไรนั้น มาตรา 45 กำหนดว่า “ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ ระยะเวลาและเงื่อนไขที่ กสทช. กำหนด” ฉะนั้นการจะจัดประมูลเมื่อใด อย่างไรจึงอยู่ในดุลพินิจของ กสทช. ซึ่ง กสทช. พิจารณาแล้วเห็นว่าต้อง “คำนึงถึงประโยชน์สูงสุด” ตามมาตรา 47 ของรัฐธรรมนูญเป็นประการสำคัญ หาก กสทช. เห็นว่าถ้าเร่งจัดประมูลไวเกินไปโดยเพิ่งออกใบอนุญาต 3 จี ไปยังไม่ถึงปี หากประมูลไปแล้วไม่เกิดประโยชน์สูงสุด กสทช. ย่อมไม่สามารถจัดประมูลได้และจำเป็นต้องกำหนดช่วงระยะเวลาที่เหมาะสมเพื่อให้เป็นไปตามหลักการของกฎหมาย และที่สำคัญปัจจัยที่เกี่ยวข้องต้องพร้อม” ผู้เข้าประมูลต้องพร้อม อุตสาหกรรมกิจการโทรคมนาคมต้องพร้อม การจัดประมูลคลื่นจึงจะเกิดประสิทธิภาพและเป็นการส่งเสริมให้เกิดการลงทุนอย่างมีประสิทธิภาพในโครงสร้างพื้นฐานที่ให้บริการแก่ประชาชนทั่วประเทศ
ตัวอย่างเช่น หากมีการประมูล 1800 MHz ทันที ณ ปัจจุบัน และผู้ชนะประมูลได้เลือกไม่ทำ 2G หรือ 3G เพราะมีอยู่แล้วในตลาด แต่ก้าวข้ามไปทำ 4G ที่มีลักษณะการบริการที่เน้นการรองรับข้อมูล (data) อย่างเดียว ขณะที่การให้บริการเสียง (voice) ใช้งานได้ไม่ดีนักเพราะเป็น VoIP ซึ่งในประเทศส่วนใหญ่ทั่วโลกก็ทราบข้อจำกัดของ 4G และยังอยู่ระหว่างการพัฒนา ดังนั้น หากกสทช. เห็นว่าเทคโนโลยีและอุตสาหกรรมยังไม่พร้อม อันจะก่อให้เกิดผลกระทบไปยังผู้บริโภคในท้ายที่สุดแล้ว แต่หาก กสทช. เร่งรัดจัดประมูลไป การจัดสรรคลื่นก็จะไม่เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชน เกิดความเสียหายตามมา เช่น ไม่มีผู้เข้าร่วมประมูล ผู้เข้าประมูลล้วนเป็นรายเดิม ประมูลได้แต่ไม่สามารถ roll out การให้บริการได้ ฯลฯ ประชาชนก็จะไม่ได้รับประโยชน์อย่างเต็มที่ และกสทช. ในฐานะผู้กำกับดูแลก็ต้องรับผิดชอบ
การออกประกาศฯมาตรการคุ้มครองชั่วคราวจึงเป็นการแก้ปัญหาที่ถูกจุด เพราะเป็นการเยียวยาผู้ใช้บริการที่ยังคงค้างอยู่ในระบบ ขณะที่การเร่งให้เดินหน้าประมูลเป็นการแก้ไขปัญหาที่ผิดทาง เพราะไม่ก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชน และไม่สามารถแก้ไขปัญหาผู้ใช้บริการคงค้างในระบบได้อีกด้วย
การเร่งรัดประมูลคลื่น 1800 MHz โดยเอาวันเข้ารับตำแหน่ง กสทช. เป็นตัวตั้ง เป็นการตั้งโจทย์ที่ไม่ถูกต้อง
โดยคำตอบที่ถูกต้องคือ การเริ่มนับตั้งแต่ กสทช. ปฏิบัติภารกิจโดยนำเอาคลื่นความถี่ที่ว่างอยู่คือคลื่น 2100 MHz (3G) มาจัดสรรโดยการประมูลให้เกิดประสิทธิภาพ เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชนผู้ใช้บริการตามที่กำหนดไว้ตามรัฐธรรมนูญ เหตุผลที่ให้เริ่มนับตั้งแต่การจัดประมูล 3G เพราะเป็นก้าวแรกและก้าวสำคัญของประเทศไทยที่มีการสร้างโครงข่ายโทรคมนาคมขึ้นใหม่อันเป็นโครงสร้างพื้นฐานในการติดต่อสื่อสารที่สำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะต่อประชาชนผู้ใช้บริการ ซึ่งเมื่อเสร็จสิ้นภารกิจเดินหน้าออกใบอนุญาต 3G เมื่อเดือนธันวาคม 2555 ไปแล้ว กสทช. ก็ได้รุดหน้าพิจารณาการดำเนินการกรณีสิ้นสุดสัญญาสัมปทานบนคลื่น 1800 MHz ทันที
การเร่งจัดสรรคลื่นอย่างฉุกเฉินในกรณีที่ยังไม่มีปัญหาการขาดแคลนคลื่นและปัจจัยต่างๆไม่พร้อม จะทำให้การจัดสรรคลื่นไม่เกิดประสิทธิภาพ
กสทช. เพิ่งเสร็จสิ้นการจัดประมูลคลื่น 2100 MHz ที่แต่ละค่ายนำไปให้บริการ 3G จึงถือว่าคลื่นใหม่ที่เพิ่งประมูลมีอยู่ในตลาด ณ ขณะนี้ 45 MHz รวมกับที่ทศท. ถือครองอยู่อีก 15 MHz รวมเป็น 60 MHz ในขณะนี้จึงมีคลื่นอยู่เพียงพอสำหรับให้บริการแก่ประชาชนจำนวน 60 ล้านคน นอกจากนี้คุณลักษณะของคลื่น 1800 MHz ที่จะหมดอายุลงและเตรียมการนำมาประมูล เป็นคลื่นที่มีขนาด 25 MHz และมีช่วงละ 12.5 ที่ไม่ติดกัน ทำให้มีเศษคลื่น 2.5 ใช้งานได้ไม่เต็มที่ โดยใช้งานจริงได้ข้างละ 10 MHz เท่านั้น จึงควรจะมีการศึกษาให้รอบคอบว่าจะออกแบบการประมูลอย่างไรเพื่อไม่ให้เกิดการผูกขาดและเพื่อให้สามารถจัดสรรได้เกิดประโยชน์สูงสุด
การเร่งประชาสัมพันธ์โอนย้ายลูกค้าก่อนหมดสัญญาสัมปทานอาจไปกระทบสิทธิตามสัญญาสัมปทานที่ได้รับการคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญจนถึงวันที่สัมปทานหมดอายุ
ตามบทเฉพาะกาล มาตรา 305 ของรัฐธรรมนูญกำหนดคุ้มครองสิทธิการใช้คลื่นความถี่ของคู่สัญญาสัมปทานจนกว่าสัมปทานนั้นจะสิ้นผล ดังนั้น หาก กสทช. ไปเร่งการโอนย้ายลูกค้าก่อนสัญญาสัมปทานสิ้นสุดในวันที่ 15 กันยายน 2556 ก็จะสุ่มเสี่ยงว่าไปกระทบสิทธิที่ได้รับการคุ้มครองไว้ตามรัฐธรรมนูญ โดยทำให้รัฐเสียรายได้ ขณะที่จะมีผลเป็นการไปเอื้อผู้ประกอบการที่อยู่นอกสัญญาสัมปทาน กสทช. จึงต้องดำเนินมาตรการต่างๆด้วยความรอบคอบ คำนึงถึงฐานอำนาจตามกฎหมายที่รองรับไว้โดยครบถ้วน ไม่ไปก้าวล่วงหรือกระทบสิทธิผู้ใด เป็นธรรมแก่ทุกฝ่าย

(โปรดติดตามตอนต่อไป)