ปุจฉา-วิสัชนา...! อย่างตรงไปตรงมา : กรณีสิ้นสุดอายุสัมปทานคลื่น 1800 MHz (ตอน1)

ปุจฉา-วิสัชนา...! อย่างตรงไปตรงมา : กรณีสิ้นสุดอายุสัมปทานคลื่น 1800 MHz (ตอน1)

การขับเคลื่อนภารกิจของคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ในการจัดสรรคลื่นความถี่และการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมเพื่อประโยชน์สูงสุดของประชาชน ได้ดำเนินการอย่างต่อเนื่องจากการเผชิญปัญหาอุปสรรคต่างๆ แต่ กสทช. ก็ไม่ย่อท้อดำเนินการจัดประมูลคลื่น 3จี เป็นผลสำเร็จ จนสามารถออกใบอนุญาต 3จี ได้ในเดือนธันวาคม 2555 ขณะนี้ กสทช. กำลังอยู่ในระหว่างเตรียมการในการจัดสรรคลื่นความถี่ 1800 MHz กลับมาจัดสรรเพื่อให้ประชาชนได้รับประโยชน์อย่างเต็มที่ โดยกระบวนการเปลี่ยนผ่านเป็นเรื่องที่ยากและซับซ้อนกว่าการจัดประมูล 3จี เนื่องจากคลื่น 3จี เป็นคลื่นที่ถูกทิ้งไว้ไม่มีผู้ใช้บริการอยู่ในระบบ แต่คลื่น 1800 MHz เป็นคลื่นที่มีการนำไปใช้ให้บริการ 2จี และมีผู้ใช้บริการกว่า 17 ล้านคนอยู่ในระบบ รวมทั้งช่วงนี้เป็นช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อที่ผู้ประกอบการที่ได้รับใบอนุญาต 3จี กำลังเร่งสร้างโครงข่ายและแข่งขันเปิดให้บริการ 3จี ระบบต่างๆจึงยังจะต้องปรับปรุงเพื่อให้เกิดความเสถียรภาพและเกิดประสิทธิภาพตามเงื่อนไขที่ กสทช. กำหนด ประกอบกับยังมีความเห็นที่ไม่สอดคล้องกันเกี่ยวกับประเด็นข้อกฎหมาย ทั้งข้อกฎหมายเองแม้จะวางหลักกว้างๆไว้ แต่ยังไม่ได้ลงในรายละเอียดของการดำเนินการต่างๆ จึงเป็นหน้าที่ที่ กสทช. คือผู้บังคับใช้กฎหมายจะต้องนำกฎหมายไปใช้เพื่อให้เกิดผลในทางปฏิบัติและเกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชน

โดยที่ในขณะนี้มีความเข้าใจคลาดเคลื่อนต่อการดำเนินการของ กสทช. การชี้แจงประเด็นข้อสงสัยที่มีความไม่เข้าใจตรงกัน อันเกิดจากการได้รับข้อมูลไม่ครบถ้วนและมีการนำเสนอข้อมูลที่ไม่ถูกต้อง จึงเป็นสิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องทำให้เกิดความกระจ่าง เพื่อมิให้เกิดความเข้าใจผิดจนนำไปสู่การโต้แย้งคัดค้านการดำเนินการของ กสทช. อันจะทำให้กระบวนการเปลี่ยนผ่านจากระบบสัมปทานไปสู่ระบบใบอนุญาตฯ เกิดอุปสรรคและเกิดผลเสียหายต่อประชาชน

ปุจฉา : หาก กสทช. ไม่ออกประกาศฯมาตรการคุ้มครองจะเกิดอะไรขึ้นกับผู้ใช้บริการที่อยู่ใต้สัมปทานคลื่น 1800 MHz ที่กำลังจะสิ้นสุด
วิสัชนา : เมื่อสิทธิ “ใช้คลื่น”ในระบบสัมปทาน 15 กันยายน 2556 หมดลง ซิมจะดับ
ทั้งนี้สิทธิของผู้เกี่ยวข้องตามระบบสัมปทานนั้นดำรงอยู่ได้เท่าที่กฎหมายใหม่ในระบบเสรีได้รับรองไว้เท่านั้น ดังนั้นสิทธิใช้คลื่นความถี่ของรัฐวิสาหกิจจึงมีอยู่เท่าที่กฎหมายระบบเสรีอนุญาต และสิ้นสุดไปตามอำนาจเรียกคืนคลื่นของ กสทช. ที่เรียกคืนเมื่อสิ้นอายุสัมปทาน ส่วนสิทธิประกอบการของรัฐวิสาหกิจนั้นยังคงอยู่ตามใบอนุญาตที่ กสทช. มอบให้ แต่ก็ไม่มีคลื่นความถี่มาประกอบการอีกต่อไป ส่วนเอกชนผู้รับสัญญาจากรัฐวิสาหกิจไปประกอบการนั้น บทเฉพาะกาลของกฎหมายในระบบเสรีก็ให้ถือเป็นเสมือนผู้ได้รับอนุญาตและสิ้นสภาพนี้ไปเมื่อสิ้นอายุสัญญาเช่นกัน ในสภาพนิติสัมพันธ์เช่นนี้ทั้งรัฐวิสาหกิจและเอกชนจึงต้องหยุดการให้บริการในคลื่นความถี่ดังกล่าวอย่างแน่นอน ปัญหาแท้จริงจึงอยู่ที่เงื่อนไขที่ต้องปฏิบัติก่อนหยุดให้บริการเท่านั้นว่ามีหน้าที่จะต้องปฏิบัติเช่นใดบ้างเท่านั้น

ถ้าไม่ออกประกาศฯจะเกิดสภาวะซิมดับหลังสิ้นสุดสัญญาสัมปทานและผู้บริโภคจะได้รับผลกระทบ
กสทช. ได้เตรียมการจัดสรรคลื่นความถี่โดยการประมูลคลื่นจากผลการสิ้นสุดสัมปทานควบคู่ไปกับการหามาตรการต่างๆเพื่อคุ้มครองผู้ใช้บริการ รวมถึงการส่งเสริมให้มีการเร่งปรับปรุงประสิทธิภาพการโอนย้ายเลขหมาย ซึ่งดำเนินการคู่ขนานกัน อย่างไรก็ตาม การจัดประมูลครั้งนี้มีความซับซ้อนมากกว่าการจัดประมูลคลื่น 3G ครั้งที่ผ่านมา เนื่องจากมีประเด็นข้อกฎหมายและมีเรื่องผู้ใช้บริการที่ค้างอยู่ในระบบ ฉะนั้นหาก กสทช.ดำเนินการจัดประมูลคลื่นไปอย่างเดียว หรือเร่งการโอนย้ายเลขหมายไปอย่างเดียว หากเกิดมีการฟ้องร้องคดีทำให้ไม่สามารถจัดประมูลได้เสร็จสิ้นก่อนสัมปทานสิ้นสุด หรือไม่สามารถโอนย้ายผู้ใช้บริการได้แล้วเสร็จก่อนสัมปทานสิ้นสุด ก็จะมีผู้ใช้บริการคงค้างอยู่ในระบบ ฉะนั้นเพื่อเป็นการป้องกันความเสี่ยงเรื่องซิมดับที่มีแนวโน้มอย่างสูงที่จะเกิดขึ้น และเพื่อเป็นการคุ้มครองผู้บริโภคซึ่งเป็นผู้ใช้บริการ จึงมีความจำเป็นจะต้องกำหนดมาตรการทางกฎหมายในการเยียวยาไว้ ซึ่งเป็นมาตรการเสริมในกรณีที่เกิดปัญหา แต่ทั้งนี้มิได้หมายความว่าเมื่อออกประกาศนี้แล้ว กระบวนการดำเนินการอื่นๆเกี่ยวกับการจัดประมูลคลื่นจะหยุดชะงักลง เนื่องจากกระบวนการต่างๆยังคงเดินคู่ขนานกับมาตรการในการออกประกาศเพื่อคุ้มครองผู้ใช้บริการ

ผลการไม่ออกประกาศห้ามซิมดับ		ผลการออกประกาศห้ามซิมดับ
หลัง 15 ก.ย. 56 ระบบสัมปทานสิ้นสุด CAT, TrueMove, DPC ไม่สามารถให้บริการคลื่น 1800 MHz ได้		หลัง 15 ก.ย. 56 มีมาตรการทางกฎหมายสั่งให้ผู้ให้บริการห้ามหยุดการให้บริการ
ซิมดับ ประชาชน 17-18 ล้านคนเดือดร้อน		ซิมไม่ดับ ประชาชน 17-18 ล้านคน มีเวลาในการย้ายค่าย สามารถใช้บริการต่อในเวลาที่คุ้มครอง
ผู้ประกอบการที่ไม่ใช่คู่สัญญาสัมปทาน ได้ประโยชน์		ไม่ใช่ขยายสัมปทาน แต่เป็นมาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการที่คงค้างในระบบ ทำให้ทุกฝ่ายมีเวลาเต็มที่ในการเตรียมการประมูล 1800 MHz เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดตามร.ธ.น.
รัฐขาดรายได้ทันที		ผู้ประกอบการ “ทุกราย” ได้ประโยชน์ (CAT ได้ค่าเช่าโครงข่าย TrueMove, DPC มีเวลาโอนย้ายลูกค้าออก DTAC, AIS สามารถจูงใจให้ลูกค้าหันมาใช้บริการของตน)
		รัฐในประโยชน์จากรายได้ในช่วงเยียวยา
		การเปลี่ยนผ่านจากสัมปทานไปสู่ระบบใบอนุญาตเป็นไปด้วยความราบรื่น

ปุจฉา : การออกประกาศฯ มีฐานอำนาจทางกฎหมายรองรับหรือไม่
วิสัชนา : กสทช. มีฐานอำนาจรองรับชัดเจนในการออกประกาศฯมาตรการคุ้มครอง ซึ่งกำหนดให้ กสทช.ต้องจัดสรรคลื่นความถี่ “โดยคำนึงถึงประโยชน์สูงสุดของประชาชน” ตามมาตรา 47 แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550

รัฐธรรมนูญกำหนดให้ กสทช. ต้องจัดสรรคลื่นความถี่อย่างมีประสิทธิภาพและเกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชน การจัดสรรคลื่นความถี่อย่างไรจึงจะเกิดประโยชน์สูงสุดถือเป็นโจทย์สำคัญของ กสทช. และการที่ กสทช. ออกประกาศฯมาตรการคุ้มครองชั่วคราว ไม่ได้เป็นการกระทำนอกกรอบอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายที่มีอยู่เพราะ กสทช. ได้ดำเนินตามกรอบอำนาจที่กฎหมายวางไว้ชัดเจน ดังนี้
1.) ตามมาตรา 47 แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ที่ต้องกำกับดูแลเพื่อประโยชน์สูงสุดของประชาชน
2.) ตามพ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 ที่ต้องกำกับดูแลการใช้คลื่นความถี่ กำกับดูแลการใช้เลขหมายอันเป็นทรัพยากรโทรคมนาคม และคุ้มครองสิทธิประชาชนผู้บริโภค
3.) ตามพ.ร.บ.การประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 ที่กำหนด “หน้าที่” ห้ามหยุดให้บริการโดยพลการ หน้าที่นี้ทั้งรัฐวิสาหกิจและเอกชนล้วนมีอยู่แล้วในฐานะที่เป็นผู้รับใบอนุญาต โดยต้องแยกเรื่อง “คลื่น”และ “การเยียวยาลูกค้า” พิจารณาแยกจากกันคนละส่วน เพราะแม้สิทธิการใช้คลื่นสิ้นสุดไปแล้วแต่หน้าที่ของผู้ให้บริการยังคงมีอยู่ อันประกอบด้วย ประการแรก หน้าที่ห้ามหยุดหรือพักการให้บริการไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วน ตามมาตรา 20 แห่ง พ.ร.บ. การประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 และ ประการที่สอง หน้าที่เยียวยาผลกระทบผู้ใช้บริการภายหลังการสิ้นสุดการอนุญาตให้ประกอบกิจการตามข้อ 24 ตามเงื่อนไขแนบท้ายใบอนุญาตการประกอบกิจการโทรคมนาคมแบบที่สาม โดยกฎหมายมีเจตนารมณ์เพื่อความต่อเนื่องของการให้บริการเพื่อไม่ให้เกิดผลกระทบในอนาคตจากการที่ลูกค้าคงค้างในระบบจะไม่สามารถติดต่อสื่อสารได้
4.) ตามหลักกฎหมายปกครอง บริการโทรคมนาคมที่เป็นการบริการสาธารณะต้องมีความต่อเนื่อง ไม่สะดุดหยุดลง เป็นหัวใจสำคัญของกฎหมายปกครอง และ กสทช. เป็นองค์กรฝ่ายปกครองที่มีหน้าที่กำกับดูแลการจัดทำบริการสาธารณะดังกล่าวให้ต้องเกิดความต่อเนื่อง อีกทั้งกรณีดังกล่าวยังเกี่ยวข้องกับประชาชนที่คงค้างในระบบหลังสิ้นสุดสัญญาสัมปทานเป็นจำนวนมาก ฝ่ายปกครองต้องเข้ามาช่วยเหลือ เพื่อให้บริการสาธารณะดำเนินการต่อไปได้ จะถือเสมือนหลักกฎหมายเอกชนที่ว่า ตัวใครตัวมัน ไม่ได้
อย่างไรก็ดี การออกประกาศ กสทช. ฉบับนี้ขึ้นมา ก็เพื่อให้เกิดความชัดเจน แน่นอน เชื่อถือได้ โปร่งใส และเป็นแนวทางเอาไว้บังคับใช้แก่ทุกกรณีที่เมื่อหมดอายุสัญญาสัมปทาน ที่ไม่ว่าในวันสิ้นสุดอายุสัญญาสัมปทานของคลื่นใด ค่ายใดก็ตาม เมื่อหมดอายุแล้ว ทุกกรณีก็จะมีผู้ใช้บริการเดิมเหลือคงค้างอยู่ในระบบ ณ วันสิ้นอายุสัญญาเสมอ ประกาศฯนี้จึงเป็นแนวทางที่ชัดเจนและมีความจำเป็น ใช้กับทุกกรณี ไม่ใช่การขยายระยะเวลาให้กับค่ายใดค่ายหนึ่งเป็นพิเศษ ประกาศฯนี้จึงมีขึ้นมาเพื่อกำหนดแนวปฏิบัติของทุกฝ่ายให้ชัดเจนเท่านั้นตามอำนาจที่มีอยู่ก่อนแล้ว หาใช่การสร้างอำนาจใหม่ขึ้นมาลอยๆ ให้ กสทช. โดยไร้ที่มาที่ไปทางกฎหมายแต่อย่างใด

การใช้และตีความเกี่ยวกับฐานอำนาจการออกประกาศฯมาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการหลังสิ้นสุดสัญญาสัมปทาน ต้องยึดประโยชน์ผู้บริโภคเป็นที่ตั้งเพื่อใช้และตีความกฎหมายที่เกี่ยวข้องตามหลักกฎหมายปกครองที่ถูกต้องและให้เกิดประโยชน์ต่อสาธารณะ โดยใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือ “ผ่าทางตัน” มิใช่ใช้กฎหมายให้เกิดผลให้บริการสาธารณะหยุดชะงัก โดยการออกประกาศฯจะช่วยเยียวยาผู้บริโภคและการให้บริการโทรคมนาคมที่เป็นบริการสาธารณะเกิดความต่อเนื่องของการให้บริการตามหลักกฎหมายปกครอง

(โปรดติดตามตอนต่อไป)