มาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการ กรณีสิ้นสุดสัมปทานการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ (ตอน 2)

โดย... ดร.สงชลา วิชัยขัทคะ

หัวหน้าคณะทำงานยกร่างประกาศคุ้มครองผู้ใช้บริการ กรณีสิ้นสุดสัญญาสัมปทานคลื่น 1800 MHz

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ได้ปรับเปลี่ยนอุตสาหกรรมโทรคมนาคมไทยจากระบบสัมปทานที่รัฐมีอำนาจหน้าที่บริหารจัดการ ตามสัญญาสัมปทานมาเป็นการแข่งขันโดยเสรีในระบบใบอนุญาตซึ่งแนวทางดังกล่าวเป็นแนวทางสากลที่ใช้ในประเทศต่างๆในภาคพื้นยุโรป สหรัฐอเมริกา และประเทศอุตสาหกรรมในภูมิภาคเอเชีย หลักการดังกล่าวได้รับการยืนยันโดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน ดังจะเห็นได้จากบทบัญญัติมาตรา 47 วรรคหนึ่ง และวรรคสองที่บัญญัติว่า คลื่นความถี่ที่ใช้ในการส่งวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และโทรคมนาคมเป็นทรัพยากรสื่อสารของชาติเพื่อประโยชน์สาธารณะ โดยมีองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระทำหน้าที่จัดสรรคลื่นและกำกับการประกอบกิจกรรมวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งรัฐสภาได้ตราพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ.2553 เพื่อให้การเปลี่ยนผ่านจากระบบสัมปทานสู่ระบบใบอนุญาตเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพไว้ ดังนี้

1. กำหนดให้ กสทช.จัดทำแผนแม่บทบริหารคลื่นความถี่ และเรียกคืนคลื่นความถี่มาจัดสรรใหม่ โดยวิธีการประมูล (มาตรา 27(1) และมาตรา 82)

2. กำหนดเป็นบทเฉพาะกาลให้สัญญาให้บริการของบริษัทเอกชนที่ได้รับสัมปทานจากหน่วยงานของรัฐ ยังคงมีผลใช้บังคับต่อไปจนกว่าอายุสัญญาจะสิ้นสุดลง (มาตรา 84)

ปัจจุบันสัญญาสัมปทานที่หน่วยงานของรัฐได้ทำไว้กับบริษัทเอกชน เริ่มทยอยสิ้นสุดลงตามเงื่อนเวลา และ กสทช. มีหน้าที่ที่จะต้องนำคลื่นเหล่านั้นมาจัดสรรใหม่ ดังนี้

- คลื่น 1800 จำนวน 25 MHz ที่จะสิ้นสุดสัญญาสัมปทานในวันที่ 15 กันยายน 2556 ระหว่าง กสท. กับบริษัท ทรู มูฟ จำกัด จำนวน 12.5 MHz และระหว่าง กสท. กับบริษัท ดิจิตอล โฟน จำกัด จำนวน 12.5 MHz ซึ่งการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ดังกล่าว มีผู้ใช้บริการในปัจจุบันกว่า 18 ล้านเลขหมาย

- คลื่น 900 จำนวน 17.5 MHz จะสิ้นสุดสัญญาสัมปทานในวันที่ 26 มีนาคม 2558 ระหว่าง TOT กับบริษัท AIS ปัจจุบันมีผู้ใช้บริการประมาณ 36 ล้านเลขหมาย -

- คลื่น 1800 จำนวน 25 MHz และคลื่น 800 ซึ่งสัญญาสัมปทานจะสิ้นสุดลงในวันที่ 15 กันยายน 2561 ระหว่าง กสท. กับ DTAC ปัจจุบันมีผู้ใช้บริการกว่า 26 ล้านเลขหมาย

จากข้อเท็จจริงดังกล่าว จะเห็นได้ว่าการนำคลื่นความถี่ที่จะทยอยหมดอายุจัดสรรใหม่โดยวิธีการประมูล นอกจากต้องคำนึงถึงผลกระทบต่อผู้ใช้บริการที่ยังคงค้างอยู่ในระบบแล้ว ยังต้องพิจารณาถึงวิวัฒนาการของเทคโนโลยี ความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรมโทรคมนาคมภายในประเทศ ผลประโยชน์ตอบแทนที่รัฐควรได้จากการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ ไม่ว่าจะเป็นรูปของค่าใบอนุญาต ค่าธรรมเนียมและภาษีที่เกิดขึ้นจากการให้บริการ รวมทั้งความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของอุตสาหกรรมโทรคมนาคม ซึ่งในประเด็นนี้ผู้เขียนประสงค์จะเน้นย้ำว่า การนำคลื่นความถี่มาจัดประมูลกับการสิ้นสุดสัญญาสัมปทานของรัฐวิสาหกิจกับบริษัทเอกชนผู้ให้บริการเป็นคนละประเด็นกัน การผูกโยง 2 เรื่องเข้าด้วยกัน ทำให้เกิดคำถามต่างๆตามมาเป็นจำนวนมาก เช่น

- คลื่น 1800 จำนวน 25 MHz ที่จะสิ้นสุดสัญญาสัมปทานในวันที่ 15 กันยายน 2556 ระหว่าง กสท. กับบริษัท ทรู มูฟ จำกัด จำนวน 12.5 MHz และระหว่าง กสท. กับบริษัท ดิจิตอล โฟน จำกัด จำนวน 12.5 MHz ซึ่งการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ดังกล่าว มีผู้ใช้บริการในปัจจุบันกว่า 18 ล้านเลขหมาย

- คลื่น 900 จำนวน 17.5 MHz จะสิ้นสุดสัญญาสัมปทานในวันที่ 26 มีนาคม 2558 ระหว่าง TOT กับบริษัท AIS ปัจจุบันมีผู้ใช้บริการประมาณ 36 ล้านเลขหมาย -

- คลื่น 1800 จำนวน 25 MHz และคลื่น 800 ซึ่งสัญญาสัมปทานจะสิ้นสุดลงในวันที่ 15 กันยายน 2561 ระหว่าง กสท. กับ DTAC ปัจจุบันมีผู้ใช้บริการกว่า 26 ล้านเลขหมาย

จากข้อเท็จจริงดังกล่าว จะเห็นได้ว่าการนำคลื่นความถี่ที่จะทยอยหมดอายุจัดสรรใหม่โดยวิธีการประมูล นอกจากต้องคำนึงถึงผลกระทบต่อผู้ใช้บริการที่ยังคงค้างอยู่ในระบบแล้ว ยังต้องพิจารณาถึงวิวัฒนาการของเทคโนโลยี ความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรมโทรคมนาคมภายในประเทศ ผลประโยชน์ตอบแทนที่รัฐควรได้จากการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่ ไม่ว่าจะเป็นรูปของค่าใบอนุญาต ค่าธรรมเนียมและภาษีที่เกิดขึ้นจากการให้บริการ รวมทั้งความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของอุตสาหกรรมโทรคมนาคม ซึ่งในประเด็นนี้ผู้เขียนประสงค์จะเน้นย้ำว่า การนำคลื่นความถี่มาจัดประมูลกับการสิ้นสุดสัญญาสัมปทานของรัฐวิสาหกิจกับบริษัทเอกชนผู้ให้บริการเป็นคนละประเด็นกัน การผูกโยง 2 เรื่องเข้าด้วยกัน ทำให้เกิดคำถามต่างๆตามมาเป็นจำนวนมาก เช่น

- กสทช.รู้ดีอยู่แล้วว่า ในวันที่ 15 กันยายน 2556 สัญญาสัมปทานระหว่าง กสท. กับ บริษัท ทรู มูฟ จำกัด และระหว่าง กสท. กับ บริษัท DTAC จำกัด จะสิ้นสุด เหตุใดจึงไม่รีบจัดประมูล

- ทำไม กสทช. จึงไม่สั่งการให้ผู้ให้บริการโอนย้ายลูกค้าที่ค้างอยู่ในระบบไปสู่โครงข่ายอื่นก่อนสัญญาสัมปทานจะสิ้นสุด เพื่อให้คลื่นที่ใช้งานอยู่ว่าง และสามารถนำไปประมูลหาผู้ประกอบการรายใหม่ หรือ -

- ทำไม กสทช. ไม่จัดประมูลก่อน และให้ผู้ชนะการประมูลจัดทำบริการต่อเนื่องไป โดยให้รับลูกค้าที่ค้างอยู่ในระบบไปด้วย

คำถามต่างๆเหล่านี้มีคำตอบที่ชัดเจนปรากฏในผลการพิจารณาให้ความเห็นประกอบการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะต่อร่างประเทศ กสทช. เรื่องมาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการฯ เผยแพร่ใน Website ของ กสทช. (www.NBTC.go.th) อย่างไรก็ดีจากเวทีเสวนารับฟังความคิดเห็น และจากการร่วมประชุมกับคณะอนุกรรมการและคณะทำงานกำหนดมาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการหลังสิ้นสุดสัญญาสัมปทาน ผู้เขียนเห็นด้วยกับทฤษฎีตึก 4 ชั้น กล่าวคือ ใบอนุญาต 3G ที่ กสทช. ออกให้แก่ผู้ประกอบการนั้นมีเงื่อนไขกำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตต้องย้ายโครงข่ายให้ครอบคลุมทั่วประเทศ อย่างน้อย 50% ภายใน 2 ปี และ 80% ภายใน 4 ปี ซึ่งขณะนี้ผู้รับใบอนุญาตอยู่ในขั้นตอนการเริ่มสร้างโครงข่ายตามเงื่อนไขการอนุญาต ซึ่งเปรียบเสมือนอยู่ระหว่างการสร้างอาคารชั้นที่ 3 ให้มีความมั่นคงแข็งแรง ดังนั้นการสร้างอาคารชั้นที่ 4 คือ เทคโนโลยี 4G บนคลื่น 1800 คงจะต้องคำนึงถึงความแข็งแรงของอาคารชั้นที่ 3 ก่อนเสมอ นอกจากนี้ กสทช.คงไม่มีอำนาจไปสั่งการให้ผู้ให้สัมปทานและผู้รับสัมปทานรีบโอนย้ายผู้ใช้บริการไปสู่โครงข่ายอื่นก่อนสัญญาสัมปทานสิ้นสุดลง เพราะสิทธิการใช้คลื่นของผู้รับใบอนุญาต และบริษัทเอกชนผู้ให้บริการ ได้รับการคุ้มครองตามบทบัญญัติมาตรา 305(1) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่บัญญัติให้ผู้ให้สัมปทาน และผู้รับสัมปทานมีสิทธิและหน้าที่ต่อกันตามสัญญาสัมปทานต่อไปจนกว่าสัญญาสัมปทานจะสิ้นสุดลง การกระทำใดที่ทำให้ดุลยภาพของสัญญาสัมปทานที่ยังไม่สิ้นสุดลงเปลี่ยนแปลง เช่น การเร่งประชาสัมพันธ์ให้โอนย้ายลูกค้าออกก่อนสัญญาสัมปทานสิ้นสุดลงย่อมนำมาสู่ความเสียหายทั้งต่อผู้ให้สัมปทานที่ได้รับส่วนแบ่งรายได้จากการให้บริการและผู้รับสัมปทานที่ยังคงมีสิทธิประกอบกิจการต่อไปได้จนถึงวันสิ้นสุดสัญญาสัมปทาน ดังนั้นมาตรการทางกฎหมายที่ กสทช. จะสั่งการให้เร่งประชาสัมพันธ์ให้ผู้ใช้บริการย้ายบริการไปสู่โครงข่ายอื่น โดยคุ้มครองผู้ใช้บริการให้สามารถใช้เบอร์เดิมได้ (บริการคงสิทธิเลขหมาย) จะกระทำได้ต่อเมื่อสิ้นสุดสัญญาสัมปทานแล้ว การสั่งการก่อนสัญญาสัมปทานสิ้นสุดอาจถูกมองว่า กสทช. ทำให้รัฐเสียประโยชน์จากส่วนแบ่งรายได้ และเอื้อประโยชน์แก่ผู้ให้บริการรายใดรายหนึ่งเป็นพิเศษหรือไม่ และที่สำคัญการโอนย้ายผู้ใช้บริการจากระบบหนึ่งไปสู่อีกระบบหนึ่งจะต้องเป็นไปโดยความสมัครใจของผู้ใช้บริการ ดังนั้นการกำหนดให้เป็นหน้าที่ของผู้รับใบอนุญาตร่วมกับผู้ให้บริการเดิมว่ายังคงมีหน้าที่ดูแลลูกค้าในระบบต่อไปในช่วงเปลี่ยนผ่านก็เพื่อการบริหารจัดการในการโอนย้ายและการเรียกรับเงินค่าบริการคงค้างคืนจากผู้ให้บริการเป็นไปอย่างมีประสิทธฺภาพ ซึ่งน่าจะสมประโยชน์ของประชาชนผู้ใช้บริการ .