มาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการ กรณีสิ้นสุดสัมปทานการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่(ตอน1)

โดย...ดร. สงขลา วิชัยขัทคะ

หัวหน้าคณะทำงานยกร่างประกาศคุ้มครองผู้ใช้บริการ กรณีสิ้นสุดสัญญาสัมปทานคลื่น 1800 MHz

การติดต่อสื่อสารผ่านบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ในยุคหลอมรวมบริการทั้งในรูปแบบเสียง ภาพ วิดีโอ สื่อข้อมูลข่าวสาร และการประยุกต์ใช้งานในหลายรูปแบบที่มีความสะดวก รวดเร็ว และครอบคลุมไปทั่วโลก ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองอย่างรวดเร็วในยุคสังคมโลกไร้พรมแดน ประเทศไทยในปัจจุบันมีการใช้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่จำนวนกว่า 79 ล้านเลขหมาย ในขณะที่ประชากรในประเทศมีจำนวนกว่า 63 ล้านคน จึงอาจกล่าวได้ว่าประชาชนทุกคนเกี่ยวข้องกับการใช้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ในการติดต่อสื่อสาร กรณีการสิ้นสุดการอนุญาตสัมปทานหรือสัญญาให้ดำเนินการให้บริการวิทยุคมนาคมระบบเซลลูล่า DIGITAL PCN (Personal Communication Network) 1800 ระหว่าง บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) “กสท” กับบริษัท ทรูมูฟ จำกัด “ทรูมูฟ” และบริษัท ดิจิตอลโฟน จำกัด “ดีพีซี” ในวันที่ 15 กันยายน 2556 ซึ่งมีผู้ใช้บริการจำนวนกว่า 20 ล้านเลขหมาย หากไม่มีมาตรการทางกฏหมายออกมารองรับกรณีดังกล่าวย่อมส่งผลกระทบไม่เพียงแต่ผู้ใช้บริการโดยตรงเท่านั้น แต่ยังส่งผลกระทบต่อประชาชนทั้งประเทศในการติดต่อสื่อสารถึงกัน ซึ่งสถานการณ์ดังกล่าวจะส่งผลเสียหายต่อเศรษฐกิจ และความน่าเชื่อถือของประเทศอย่างแน่นอน ผู้เขียนขอนำเสนอข้อเท็จจริงบางประการและข้อคิดเห็นในแง่มุมกฎหมายกับการแก้ปัญหาดังกล่าวโดยขอวิเคราะห์“ประกาศคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ เรื่อง มาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการในกรณีสิ้นสุดการอนุญาต สัมปทาน หรือสัญญาการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ พ.ศ. 2556” ที่ได้ผ่านความเห็นชอบจากคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ และมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 30 สิงหาคม 2556 ดังนี้

กสทช.มีอำนาจออกประกาศกำหนดมาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการกรณีสิ้นสุดสัญญาสัมปทานการให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ได้หรือไม่..?

เจตนารมณ์ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 47 ได้กำหนดให้คลื่นความถี่ที่ใช้ในกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และโทรคมนาคม เป็นทรัพยากรสื่อสารของชาติเพื่อประโยชน์สาธารณะ บทบัญญัติดังกล่าว เป็นการวางหลักการที่ชัดเจนว่าคลื่นความถี่เป็นทรัพยากรของชาติ ให้จัดตั้งองค์กรของรัฐที่เป็นอิสระองค์กรหนึ่งทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่และกำกับดูแลการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม โดยคำนึงถึงประโยชน์สูงสุดของประชาชน

กรณีนี้จึงเป็นหน้าที่ของ กสทช.ในการกำกับดูแลคลื่นความถี่ 1800 MHz ภายหลังกรณีสิ้นสุดสัญญาสัมปทานระหว่าง บริษัท กสทโทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) กับ บริษัท ทรูมูฟ จำกัด และบริษัท ดิจิตอลโฟน จำกัด ตามพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียงวิทยุโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 และโดยที่มาตรา 45 แห่ง พรบ.องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 วางหลักไว้ว่า การอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่เพื่อกิจการโทรคมนาคมต้องได้รับอนุญาตตามกฎหมายซึ่งต้องดำเนินการโดยวิธีการประมูลคลื่นความถี่เท่านั้น ประกอบกับแผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ พ.ศ. 2555 ข้อ 8.2.1 ได้กำหนดยุทธศาสตร์การคืนคลื่นความถี่เพื่อนำไปจัดสรรใหม่หรือปรับปรุงการใช้คลื่นความถี่โดยให้คืนคลื่นความถี่เมื่อสิ้นสุดการอนุญาต สัมปทาน หรือ สัญญา

อย่างไรก็ดี การสิ้นสุดสัญญาสัมปทานในวันที่ 15 กันยายน 2556 เป็นจุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนผ่านจากระบบสัมปทานไปสู่ระบบใบอนุญาต กสทช. ในฐานะองค์กรกำกับดูแลการใช้คลื่นความถี่มีหน้าที่ตามตัวบทกฎหมายที่สำคัญอยู่ 2 ฉบับหลักๆคือ พรบ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ.2553 และ พรบ.การประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 ซึ่งพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับมุ่งเน้นการใช้คลื่นความถี่ให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชนและการรักษาประโยชน์สาธารณะตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติ ดังนั้นการที่ กสทช. ได้ออกประกาศกำหนดมาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการในกรณีสิ้นสุดสัมปทานบริการโทรศัพท์เคลื่อนที่ โดยการกำหนดให้ผู้ให้บริการสามารถให้บริการบนคลื่นความถี่ 1800 MHz ต่อไปได้ในช่วงเวลาของการคุ้มครอง เพื่ออำนวยความสะดวกแก่ผู้ใช้บริการระหว่างการโอนย้ายไปสู่โครงข่ายอื่นเพื่อไม่ให้เกิดภาวะชะงักงัน จึงไม่ใช่การขยายระยะเวลาของสัมปทาน เพราะสัมปทานสิ้นสุดตามระยะเวลาที่กำหนดและคลื่นความถี่ต้องคืนกลับไปที่ กสทช. ตามที่กฎหมายและแผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่กำหนด ซึ่งการให้บริการต่อไปเป็นการชั่วคราวนั้นไม่ใช่เป็นการได้สิทธิในการบริหารจัดการคลื่นความถี่ดังเช่นสิทธิหน้าที่ของผู้รับใบอนุญาต แต่เป็นเพียงการกำหนด “หน้าที่” ว่าผู้ให้บริการต้องจัดทำแผนเยียวยาผู้บริโภค โดยเร่งประชาสัมพันธ์ และอำนวยความสะดวกให้โอนย้ายผู้ใช้บริการไปยังโครงข่ายใหม่และห้ามไม่ให้ผู้ให้บริการเรียกรับลูกค้าใหม่

นอกจากนี้ ผลตอบแทนที่ได้จากการให้บริการในช่วงมาตรการคุ้มครอง หลังจากหักค่าใช้จ่าย หากมีรายได้ก็ให้นำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน และกำหนดให้ กสทช.เร่งรัดการประมูลคลื่นความถี่ให้แล้วเสร็จโดยเร็ว ซึ่งร่างประกาศดังกล่าวออกโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 15 และมาตรา 20 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 ที่บัญญัติห้ามมิให้ผู้รับใบอนุญาตหยุดการให้บริการไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วน เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการ (มาตรา 20) และในกรณีมีเหตุสำคัญเพื่อคุ้มครองประโยชน์สาธารณะให้คณะกรรมการมีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมเงื่อนไขในการอนุญาตได้ตามความจำเป็น (มาตรา 15 วรรคสาม) ดังนั้น กสทช. ในฐานะองค์กรกำกับดูแลการใช้คลื่นความถี่จึงออกประกาศกำหนดให้ผู้ให้บริการเดิมยังคงมีหน้าที่ต่อไปเป็นการชั่วคราว เพื่ออำนวยความสะดวกแก่ผู้ใช้บริการให้โอนย้ายโดยใจสมัครไปยังผู้ให้บริการรายใหม่ได้ และไม่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะ

โดยสรุป มาตรการคุ้มครองผู้ใช้บริการในกรณีสิ้นสุดสัญญาสัมปทานตามประกาศของ กสทช. เป็นมาตรการทางกฎหมายที่ใช้เพื่อให้การบริหารจัดสรรคลื่นความถี่ให้เกิดประโยชน์สูงสุด มิใช่เป็นการเอื้อประโยชน์ให้แก่กลุ่มธุรกิจกลุ่มใด กลุ่มหนึ่ง ซึ่งแน่นอนว่า ปัญหาต่างๆที่เกิดขึ้นนี้ กสทช. ได้ศึกษาวิเคราะห์จากข้อเท็จจริง และข้อกฎหมายอย่างรอบด้านแล้ว เห็นว่าเป็นแนวทางการแก้ปัญหาที่เหมาะสมที่สุดกับสภาพการณ์ปัจจุบัน

(โปรดติดตามตอนต่อไป)