เจาะลึกเหตุผลบอร์ด กทค.

• กรณีอนุญาตเพิ่มเติมการให้บริการดาวเทียมสื่อสารใบอนุญาตประกอบกิจการดาวเทียมไทยคม เน้นแก้ปัญหาถูกจุดเพื่อการเปิดเสรีกิจการดาวเทียมสื่อสาร

จากการประชุมคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (บอร์ด กทค.) ครั้งที่ 7/2557 เมื่อวันอังคารที่ 18 มีนาคม 2557 มีมติเห็นควรอนุญาตให้บริษัทไทยคม จำกัด (มหาชน) เพิ่มเติมการให้บริการดาวเทียมสื่อสารในใบอนุญาตประกอบกิจการโทรคมนาคมแบบที่สาม โดยมีอายุการอนุญาตเป็นไปตามอายุใบอนุญาตเดิม ทั้งนี้โดยมีเงื่อนไข 3 ข้อ หลักๆ คือ 1. ในส่วนของการใช้ตำแหน่งวงโคจรดาวเทียม ณ ตำแหน่ง 78.5 องศาตะวันออก ซึ่งบริษัทได้รับอนุญาตจากกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร ให้สำนักงาน กสทช. มีหนังสือถึงกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารเพื่อยืนยันการได้รับอนุญาตของบริษัทอีกครั้งว่าการได้รับความเห็นชอบจากกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศ โดยไม่ต้องผ่านมติคณะรัฐมนตรี เป็นการดำเนินการถูกต้องโดยชอบด้วยกฎหมายแล้วหรือไม่ หากทางกระทรวงฯยืนยันความถูกต้องแล้ว จึงจะถือว่าบริษัทได้รับอนุญาตจาก กสทช. 2. บริษัทต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์และข้อกำหนดในอนาคตที่เกี่ยวข้องกับการประกอบกิจการโทรคมนาคม สำหรับบริการดาวเทียมสื่อสาร โดยไม่อาจเรียกร้องความเสียหายที่เกิดขึ้นได้ และ3. บริษัทต้องแยกบัญชีรายได้และค่าใช้จ่ายที่เกิดจากการให้บริการตามใบอนุญาตและสัญญาสัมปทานให้ชัดเจน

อย่างไรก็ตามก่อนที่บอร์ดกทค. จะมีมติออกมาเช่นนี้ ที่ประชุมได้มีการกลั่นกรองอย่างละเอียดและรอบคอบผ่านการพิจารณาและเสนอความเห็นโดยคณะอนุกรรมการกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขเกี่ยวกับการอนุญาตและกำกับดูแลกิจการบริการดาวเทียมสื่อสาร ตลอดจนการวิเคราะห์จากเจ้าหน้าที่ผู้เชี่ยวชาญของสำนักงาน กสทช. และเอกสารยืนยันจากกระทรวงไอซีที รวมทั้งได้รับฟังคำชี้แจงและตอบข้อซักถามโดยคณะผู้บริหารจากบริษัทไทยคมจำกัด (มหาชน) ที่ร่วมกันแสดงความคิดเห็นกันอย่างกว้างขวางทุกแง่มุมและในหลายมิติ เพื่อให้การพิจารณาเรื่องนี้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติ ประชาชน และอุตสาหกรรมกิจการดาวเทียมสื่อสารของไทย
ทั้งนี้ รศ.ประเสริฐ ศีลพิพัฒน์ กสทช.ด้านเศรษฐศาสตร์ ได้แสดงความเห็นในที่ประชุม กทค. ดังกล่าวว่า ในการพิจารณาจะต้องไม่นำประเด็นทางการเมืองมาปนกับการพิจารณา และควรรีบพิจารณาเพื่อประโยชน์ของชาติ ส่วนหลักเกณฑ์ในการพิจารณาไทยคม 7 ใช้หลักการเช่นเดียวกับที่เคยเป็นแนวทางเดิม ดังนั้นกระทรวงไอซีที ได้อนุมัติ Filing แล้ว จึงเป็นหน้าที่ของ กสทช. ในการพิจารณาคุณสมบัติใบอนุญาตประเภทที่ 3 ให้แก่บริษัท ส่วนเรื่องการประมูลต้องจัดการประมูลหรือไม่ กสทช.ได้ร่างหลักเกณฑ์ฯ Subject to the future อยู่แล้ว ในการพิจารณาออกใบอนุญาตใหม่ ให้พิจารณาและกำหนดไว้ด้วย ในกรณีนี้การออกใบอนุญาตให้ใช้หลักเกณฑ์เดียวกับใบอนุญาตของไทยคม 7 เพื่อส่งเสริมให้มีการแข่งขันอย่างเสรีในกิจการดาวเทียมสื่อสาร หากบริษัทใดมีคุณสมบัติครบถ้วนตามกฎหมายและยินดีปฏิบัติตามเงื่อนไขที่ กสทช. กำหนด หากมายื่นขอใบอนุญาตประกอบกิจการดาวเทียมสื่อสาร เราก็ต้องออกให้โดยไม่เลือกปฏิบัติ
พอ.ดร.เศรษฐพงค์ มะลิสุวรรณ ประธาน กทค. กล่าวว่า การดำเนินการให้ได้มาซึ่งวงโคจรดาวเทียมและการใช้วงโคจรดาวเทียม ตลอดจนการใช้คลื่นความถี่ในอวกาศจะอยู่ภายใต้อำนาจตามกฎหมายของ กสทช. หรือไม่นั้น กทค. ได้เคยมีมติครั้งที่ 24/2555 วันที่ 26 มิถุนายน 2555 ให้แนวทาง ว่า ถึงแม้ดาวเทียมจะมีการใช้คลื่นความถี่ในการติดต่อสื่อสารก็ตาม แต่เนื่องจากดาวเทียมโคจรอยู่นอกเขตอำนาจอธิปไตยของประเทศไทย จึงไม่เข้าลักษณะตามนัยมาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 นอกจากนี้ตามกฎหมายระหว่างประเทศ คลื่นความถี่ในอวกาศ และวงโคจรดาวเทียมในอวกาศ ถือเป็นสมบัติของมวลมนุษยชาติที่สามารถใช้ประโยชน์ร่วมกันได้ตามธรรมนูญของ ITU (ITU Constitution) และกฎข้อบังคับวิทยุ (ITU Radio Regulation) ซึ่งตามกฎข้อบังคับวิทยุของ ITU นั้น ก่อนที่ประเทศใดจะนำดาวเทียมขึ้นใช้งาน จะต้องแจ้งความประสงค์การใช้งานตำแหน่งวงโคจรดาวเทียมไปยัง ITU รวมทั้งต้องส่งข้อมูลรายละเอียดทางเทคนิคของดาวเทียม และดำเนินการเจรจาประสานความถี่กับประเทศต่างๆ
ดร.สุทธิพล ทวีชัยการ กสทช.ด้านกฎหมาย ให้ข้อมูลว่า มาตรา 27 แห่งพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 บัญญัติไว้ต่างจากมาตรา 63 (10) แห่งพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2543 โดยตัดอำนาจหน้าที่ของ กสทช. ในส่วนการดำเนินการในฐานะหน่วยงานด้านอำนวยการของรัฐบาลในกิจการสื่อสารระหว่างประเทศกับองค์การระหว่างประเทศ รัฐบาลและหน่วยงานต่างประเทศด้านการบริหารคลื่นความถี่ กิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ออกจากอำนาจหน้าที่ของ กสทช. ฉะนั้นในกฎหมายปัจจุบัน กสทช. จึงไม่ใช่หน่วยงานด้านอำนวยการของรัฐบาลในกิจการโทรคมนาคมที่จะติดต่อกับองค์การระหว่างประเทศอีกต่อไป หน้าที่ของ กสทช.ในส่วนนี้คงปรากฏเฉพาะในมาตรา 27 (14) แห่งพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 คือ ประสานงานเกี่ยวกับการบริหารคลื่นความถี่ ทั้งในประเทศ และระหว่างประเทศ ซึ่ง กสทช. และสำนักงาน กสทช. มีหน้าที่ตามมาตรา 75 ที่จะต้องให้ข้อมูลและร่วมดำเนินการตามที่รัฐบาลแจ้งให้ทราบในกรณีจะต้องมีการเจรจาหรือทำความตกลงระหว่างรัฐบาลไทยกับรัฐบาลต่างประเทศ หรือองค์การระหว่างประเทศ ในเรื่องที่เกี่ยวกับการบริหารคลื่นความถี่และกิจการโทรคมนาคม
ซึ่งสอดคล้องกับหนังสือของกระทรวงไอซีที ที่ ทก 0204/658 ลงวันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2557 และความเห็นของประธานอนุกรรมการกำหนดหลักเกณฑ์ฯ กิจการบริการดาวเทียมสื่อสาร ที่ยืนยันตรงกันว่ากระทรวงไอซีทีเป็นหน่วยงานอำนวยการ (Administration) ของไทยในเรื่องนี้ ฉะนั้น จึงมีความชัดเจนในข้อกฎหมายแล้วว่า กสทช. มิใช่เป็นหน่วยงานอำนวยการของไทย ในเรื่องเกี่ยวกับการจองตำแหน่งวงโคจรดาวเทียมในนามประเทศไทย ซึ่ง กสทช. และ สำนักงาน กสทช. มีหน้าที่ประสานงานและร่วมดำเนินการในเรื่องดังกล่าวตามที่รัฐบาลโดยกระทรวงไอซีทีแจ้งให้ทราบตามมาตรา 75 แห่งพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553
ดังนั้น การดำเนินการให้ได้มาซึ่งวงโคจรดาวเทียม การใช้วงโคจรดาวเทียม ตลอดจนการใช้คลื่นความถี่ในอวกาศ จึงไม่อยู่ภายใต้อำนาจตามกฎหมายของ กสทช. และเมื่อไม่มีอำนาจตามกฎหมาย ตนจึงไม่เห็นด้วยอย่างยิ่งกับการที่มีความพยายามขยายความมาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 ว่าให้อำนาจ กสทช. ในการจัดประมูลคลื่นความถี่ในอวกาศ และจัดประมูลวงโคจรดาวเทียมในอวกาศได้ เพราะเป็นการพยายามใช้และตีความกฎหมายที่ไม่มีฐานอำนาจทางกฎหมายรองรับ เนื่องมาจากมาตรา45 เป็นเรื่องการจัดสรรคลื่นความถี่ในอำนาจอธิปไตยของประเทศไทย ซึ่งลายลักษณ์อักษรของกฎหมายก็ระบุชัดเจนว่า มิใช่เรื่องการประมูลวงโคจรดาวเทียมแต่อย่างใดการแปลตามกฎหมายในลักษณะขยายความเพื่อเพิ่มอำนาจของ กสทช. โดยไม่มีกฎหมาย และหลักกฎหมายทั้งในระดับพระราชบัญญัติและรัฐธรรมนูญรองรับไว้เลย จึงเป็นการกระทำที่เสี่ยงต่อการทำให้ กสทช. จะถูกฟ้องตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 ฐานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ รวมทั้งจะไม่เป็นผลดีต่อความพยายามที่จะทำให้การให้บริการดาวเทียมสื่อสารมีการแข่งขันโดยเสรี
ดร.สุทธิพล กล่าวแสดงความคิดเห็นเพิ่มเติมว่า กรณีที่มีการอ้างสนธิสัญญาว่าด้วยหลักเกณฑ์การดำเนินกิจการของรัฐในการสำรวจและการใช้อวกาศภายนอกฯ ข้อ 8 โดยมีนักวิชาการบางรายไปมองว่าเป็นการกำหนดให้รัฐบาลของชาติที่มีเขตอำนาจเหนือดาวเทียมและควบคุมดาวเทียมสัญชาติของประเทศนั้นๆ จึงได้สิทธิเป็นเจ้าของตำแหน่งวงโคจรดาวเทียมนั้น เมื่อดาวเทียมมีการใช้คลื่นความถี่จึงเข้าข่าย มาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 ซึ่งต้องจัดสรรโดยวิธีการประมูลคลื่นความถี่นั้น ตนไม่เห็นด้วยอย่างยิ่งกับความเห็นของนักวิชาการดังกล่าว เพราะบทบัญญัติตามสนธิสัญญาดังกล่าวนั้นเป็นเพียงการกำหนดอำนาจหน้าที่และสิทธิของรัฐผู้จดทะเบียนเหนือตัวดาวเทียมและบุคลากรในอวกาศเท่านั้น ซึ่งรวมไปถึงกรณีที่ดาวเทียมตกลงสู่พื้นโลก ก็ให้มีการส่งกลับไปยังประเทศเจ้าของดาวเทียมนั้น โดยเป็นกรณีกำหนดให้มีประเทศผู้รับผิดชอบกรณีที่ดาวเทียมของชาติใดๆ ถูกส่งไปยังวงโคจรที่มีการจองไว้ หากไปทำให้เกิดความเสียหายหรือถูกดาวเทียมอื่นให้เกิดความเสียหาย ก็จะได้สามารถเรียกร้องให้มีผู้รับผิดชอบ อย่างไรก็ตาม อำนาจและสิทธิดังกล่าวจำกัดเฉพาะกับวัตถุ คือ ดาวเทียมและบุคลากรในอวกาศเท่านั้น มิได้หมายรวมไปถึงการขยายเขตอำนาจอธิปไตยของรัฐเหนือพื้นที่ในอวกาศแต่อย่างใด การไปแปลความหมายทั้งสนธิสัญญานี้และมาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 ซึ่งต้องจัดสรรโดยวิธีการประมูลคลื่นความถี่ ในลักษณะขยายความ ย่อมเป็นการแปลความที่ขัดทั้งหลักกฎหมายระหว่างประเทศและขัดต่อลายลักษณ์อักษรตลอดจนเจตนารมณ์ของกฎหมายไทย โดยที่ทั้งลายลักษณ์อักษรและเจตนารมณ์ของสนธิสัญญาฯ และพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 ตลอดจนมาตรา 47 แห่งรัฐธรรมนูญฯ 2550 ก็ไม่ปรากฏว่าสามารถแปลความให้สามารถขยายอำนาจอธิปไตยของประเทศไทยไปให้มีอำนาจเหนือกฎหมายระหว่างประเทศได้ การตีความในลักษณะดังกล่าวของนักวิชาการรายนั้น จึงเป็นเรื่องที่อันตรายอย่างยิ่ง และหาก กสทช. หลงเชื่อตาม ก็จะทำให้ กสทช. กระทำความผิดกฎหมาย
สำหรับข้อเท็จจริงที่ควรทำให้ชัดเจนคือประเด็นที่ว่าในการขอวงโคจรดาวเทียมจะต้องขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีเหมือนกรณีของการรักษาวงโคจรดาวเทียมที่ 120 องศาตะวันออก หรือสามารถกระทำการได้โดยกระทรวงไอซีทีให้ความเห็นชอบ ซึ่งเมื่อพิจารณาจากเอกสารแล้ว ก็น่าจะเป็นอำนาจของกระทรวงไอซีที แต่ควรมีหนังสือสอบถามเพื่อให้กระทรวงฯ ยืนยันโดยระบุเหตุผลให้ชัดเจน โดยอาจตั้งเงื่อนไขไปในการให้ความเห็นชอบการขอเพิ่มบริการในครั้งนี้ก็ได้
อย่างไรก็ตาม ปัญหาการกำกับดูแลดาวเทียมสื่อสารของไทยเกิดจากความไม่ชัดเจนของพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. 2553 ซึ่งกำหนดเพียงคำจำกัดความของ “กิจการโทรคมนาคม” ให้รวมถึงกิจการซึ่งให้บริการดาวเทียมสื่อสาร แต่ไม่มีบทบัญญัติใดที่จะช่วย กสทช. ในการวางกรอบการกำกับดูแล ทั้งๆที่เรื่องของดาวเทียมสื่อสารไม่ได้มีเฉพาะในส่วนที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของ กสทช. เท่านั้น แต่ยังรวมถึงกิจการที่อยู่นอกการกำกับดูแลของ กสทช. อีกด้วย เช่นที่อยู่ในส่วนความรับผิดชอบของกระทรวงไอซีที ซึ่งตนเห็นว่านักวิชาการบางรายพยายามที่จะแก้ปัญหาในเรื่องนี้โดยพยายามขยายอำนาจหน้าที่ของ กสทช. ออกไปให้ครอบคลุมกิจการดาวเทียมสื่อสารทั้งหมด ซึ่งเป็นการแก้ปัญหาที่ไม่ถูกจุด และจะทำให้ กสทช. ทำผิดกฎหมายเนื่องจากไปดำเนินการในส่วนที่ กสทช. ไม่มีอำนาจตามกฎหมาย
“วิธีการแก้ปัญหาในเรื่องนี้ที่ได้ผลและจะเกิดผลดีมากกว่า คือ การที่จัดให้มีทั้งกฎกติกากำกับดูแลกิจการดาวเทียมสื่อสารในส่วนที่อยู่ในความรับผิดชอบของ กสทช. และ ยังจะต้องมีกฎกติกากำกับดูแลกิจการดาวเทียมสื่อสาร ในส่วนที่อยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงไอซีทีด้วย ซึ่งตรงนี้ในปัจจุบันยังเป็นช่องโหว่ของกฎหมาย แม้ในขณะนี้อาจไม่เกิดปัญหาเพราะมีเพียงบริษัทเดียวที่มาติดต่อกระทรวงไอซีทีเพื่อขอเป็นตัวแทนประเทศไทยในการขอใช้วงโคจรดาวเทียม แต่ในอนาคต หากมีหลายบริษัทติดต่อกระทรวงฯ เพื่อขอใช้วงโคจรเดียวกัน กระทรวงฯ จะมีหลักเกณฑ์อย่างไรในการคัดเลือกบริษัทเพื่อเป็นตัวแทนในการขอใช้วงโคจรและจะใช้หลักเกณฑ์อย่างไรที่จะทำให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติ ตรงนี้ต่างหากที่ควรจะเป็นประเด็นที่น่าจะให้ความสำคัญ ซึ่งในระยะยาวนั้นควรจะมีการยกร่างพระราชบัญญัติดาวเทียมสื่อสารให้มีการกำกับดูแลดาวเทียมสื่อสารแบบครบวงจร แต่ในการแก้ไขปัญหาในระยะสั้นเห็นควรให้สำนักงานฯ นำเรื่องนี้ไปหารือในคณะอนุกรรมการประสานงานเรื่องดาวเทียม ซึ่งมีผู้แทนจากทั้งกระทรวงไอซีทีและสำนักงาน กสทช. ร่วมอยู่ด้วยว่าควรจะมีการขับเคลื่อนอย่างไร จึงจะทำให้การกำกับดูแลกิจการดาวเทียมสื่อสารเกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประเทศชาติและประชาชน” ดร.สุทธิพล กล่าวทิ้งท้าย

................................................................................................................................................................